我國土地管理的現狀分析及改革建議

摘要：十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》吹響了新一輪改革的號角。其中的土地改革條文首次明確提出建立城鄉統一的建設用地市場，賦予農民以土地為主的財產權利。可以肯定，未來一段時間，土地改革方面的相關政策將逐步推進。文章主要分析了我國土地管理制度的現狀，并提出了一些改革建議以供參考。

關鍵詞：土地管理 現狀分析 改革

土地管理制度是國家調整土地關系，對土地資源進行合理利用的準則和規范，土地管理是通過政府和土地管理部門等相關機構以行政、法律、經濟和技術等措施來對個人、單位以及社會組織占有、利用土地的行為和過程進行的組織管理活動。

一、我國土地管理制度現狀

我國土地管理制度現狀我國土地管理制度包括占地補償制度、保護耕地制度、和土地的登記制度、用途管理制度、有償使用制度以及土地公有制度等等，我國目前的土地管理法律主要是《土地管理法》，近年來國家又相繼出臺了國有土地轉讓、城市房地產等方面的法律，進一步完善了我國的土地管理法律體系。我國土地管理制度當前存在的問題主要可分為兩個方面：

1、城市方面

（1）土地產權制度還不夠完善。首先，我國城市土地產權目前還存在著主體不明晰的問題，《土地管理法》明確指出土地歸國家所有，由國務院行使所有權，而現實中中央政府只在行政和技術上進行垂直管理，地方政府不僅基本掌握了土地權能，還在土地收益等方面與中央的博弈中占據了上風；其次，土地登記制度還不夠完善，主要原因是在權屬登記時依賴的權屬變更信息不能夠及時的獲得，一些土地使用者僅重視房屋權屬，不注重土地權屬、用途等手續，使得土地管理部門難以對土地情況有效的掌控和管理；再次，土地權利結構還不夠完善，目前我國還沒有細化的劃分和界定土地權利，例如土地的使用權和所用權有著本質的不同，對二者的權能卻沒有明確的法律規定，使得使用者行使了大部分權利，而所有者難以有效的行使土地權利，另外《物權法》指出建設用地可以在土地的地下、地面和地表分別設立使用權，卻沒有相關規定明確土地空間分割后的權屬。

（2）土地價格機制還不夠完善。首先，基準地價的制定不夠合理，我國城市基準地價中不同級別和用途的價格比較接近我國現行的基準地價還沒有動態調整的機制以適應土地市場價格的波動，使得基準地價與現實不相符；其次，土地價格不夠合理，政府的壟斷行為造成征地價格低于市場價格，隱性土地交易也干擾著土地價格。

（3）土地儲備制度還不夠完善。首先，土地儲備機構職能難以協調，土地儲備機構在工作中常常更注重部門利益，使得行使政府職能為企業經營而服務，忽略城市規劃和市場調控；其次，土地收購價格混亂，不同地方采用不同方法制定收購價格使得土地收購工作難以運作，而且影響了政府形象；再次，融資渠道單一，目前土地儲備需要的資金多是從銀行貸款這個渠道獲得，這種融資方式給銀行和土地儲備機構帶來了巨大風險。

（4）征地制度不夠合理。由于沒有明確的界定“公共利益”，使得政府濫用權力，而且征地補償標準在制定上完全排斥了市場規律，補償的標準偏低，補償的方法也比較單一。

2、農村方面

（1）現行制度立法的問題

首先，集體土地使用權和所有權是被限制的權能；其次，各地政府有著集體土地的征收權，又是征地補償的制定者、爭端的協調者，使得被征收者的權益得不到保障；再次，集體土地所有權歸村民小組所有，而實際上村民小組的權利已被剝奪；最后，土地違法案件的懲處不嚴，使得這類現象屢禁不止。

（2）現行制度執法的問題

有些政府和相關部門沒有嚴格依法行政，也沒有對所有權和使用權進行確權發證，國家對土地的管理機制過于僵化，使得土地閑置、住宅空置的現象越來越多。

二、中共十八屆三中全會關于土地制度改革的解讀

十八屆三中全會提出的全面深化改革包括農村土地制度改革。農村土地制度改革必須堅持中國特色，即在堅持土地集體所有制的原則下推行土地使用制度改革，就是尋求符合中國國情的方法和途徑破除制約城鄉發展一體化的土地制度障礙，主要涉及地籍管理制度、土地產權制度、土地市場制度、土地征收制度和農村宅基地制度等。十八屆三中全會歷史性地提出對農村土地使用制度進行深刻變革，從突破城鄉二元結構障礙，建立新型工農城鄉關系的高度，“賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”。

1、依法保障農民的承包地權益。《決定》講得很清楚，要穩定農村土地承包關系并保持長久不變。農戶的承包經營權是要保持穩定，是長久不變的。同時在原來的占有、使用、流轉、收益等權益的基礎上，再賦予農民對承包經營權的抵押、擔保的權能，值得注意的是，承包經營權抵押的客體是土地經營權，不是承包權。也就是說，在承包或者流轉土地上從事農業生產，并處置農產品的權利，所以不是承包權，更不是所有權，而是經營權。保障農民的宅基地用益物權。改革完善農村的宅基地制度，通過試點慎重穩妥地推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索增加農民財產性收入的渠道。

2、關于允許農村集體經營性建設用地入市。允許入市的只是農村集體經營性建設用地，必須在符合規劃和用途管制的前提下，農村集體的經營性建設用地才可以出讓、租賃、入股，并不是說所有的農村建設用地都可以自由入市，而且我理解，即便是集體的經營性建設用地入市，首先也還要確權、確地，不能無證轉讓。還要規范公開的市場操作，不能私下授受。

三、關于我國土地管理改革的建議

1、完善城市和農村土地管理制度

在城市方面，首先要在法律上明確土地所有權，理清中央與各地政府的權限和利益，讓土地管理的權力層次科學化，建立土地信息的數據庫和管理平臺，督促土地使用者辦理相關手續，對土地權屬變更進行動態監測；其次，建立動態監測系統調整基準低價，建立健全土地市場的各項制度，并加強監管的力度；再次，通過土地儲備市場運營機制來把政府目標和運營的主體分割開，通過公開透明的信息機制來接受全社會的監督，并積極拓寬籌資渠道化解金融風險；通過城鄉一體的土地市場打破政府對征地壟斷的局面，讓統一市場來保證農民的利益，提高農村土地利用率；為提高原劃撥用地的利用率，可將其納入二級市場，以合法的運行方式盤活土地資源。

在農村方面，國家需要修正《土地管理法》中不明確、不合時宜的相關規定，制定《土地征收法》、《村民宅基地法》等，強化對集體土地的法律保護，尊重農民的合法權益，對違法犯紀行為進行嚴厲的制裁；另外，要突破我國憲法的障礙，建立國有土地有償使用制度，進一步深化土地管理制度改革。

2、優化土地利用規劃體系和執法監管體系。首先，要保證土地利用規劃的科學性，加強其權威性和約束性，落實規劃的修編工作為土地管理提供科學的依據，結合市場規律和社會需求制定規劃的目標，將規劃的剛性和彈性相結合；其次，要保證土地執法監督的有效性，在現有土地督察制度的基礎上設立土地監察委員會，委員會向國土資源部負責，健全執法監管體系。

3、進行土地財稅制度改革。要處理好政府、中央、開發商、和

農民等的利益關系，保證政府行使事權的財權，明確農民應有的權利，積極構建新的土地財政模式，保證土地財政的可持續性，抑制土地閑置、囤積等現象，提高土地的有效利用率。另外，還要進行政績考核制度的改革，避免造成土地資源的破壞和浪費

四、結語

十八屆三中全會對我國土地管理制度改革提出指導性意見和要求，政府管理部門需要不斷的改進和完善土地資源管理制度，保障土地使用者和所有者的合法權益，提高土地資源的利用效益。

參考文獻：

[1]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》

[2]張池：《我國現行集體土地管理制度存在的突出問題與對策思考》，《中國新技術新產品》，2011，（04）.

[3]張林山：《我國土地管理制度主要問題分析與政策展望》，《宏觀經濟管理》，2011，（03）.