廣州市美麗鄉村示范村莊規劃中的創新探索

摘要：在新型城市化發展戰略背景下，為實現城鄉一體化發展，廣州市于2012年提出“美麗鄉村”建設計劃，在全市范圍內選擇26條村莊作為“試點”，編制“美麗鄉村示范村莊規劃”。這輪村莊規劃力圖避免傳統村莊規劃存在的“共性問題”，從落地實施、村民參與和村經濟發展等三個方面進行了創新性的探索，進而提出相關政策建議。

關鍵詞：新型城市化；美麗鄉村；示范村莊；創新

1.引言

2011年廣州市于第十次黨代會作出“12338”決策部署，全面實施新型城市化發展戰略，以全力推進美麗鄉村建設來促進城鄉統籌發展，廣州市美麗鄉村示范村莊規劃首先在全市各區（縣級市）選取了26條具有代表性的村莊進行規劃編制。本文在分析傳統村莊規劃存在問題的基礎上，從“規避問題”的視角出發，總結廣州市美麗鄉村示范村莊規劃中的創新性嘗試，以期能夠對今后的村莊規劃編制在規劃方法上提供有益的借鑒。

2.傳統村莊規劃中存在的問題分析

傳統村莊規劃實施效果總體上不夠明顯，主要存在著以下幾個方面的問題：

（1）過于重視規劃編制，忽視落地實施

在以往的村莊規劃中都在不同程度上存在著與上位規劃（主要是城市總體規劃、城市控制性規劃和城市土地利用總體規劃）的脫節，同時缺乏一個統籌資金、政策和管理的專門機構以及政府統籌推進規劃落地的工作機制。

（2）過于重視政府主導，忽視村民參與

以往村莊規劃通常是政府做指示，規劃師按照政府要求和相關規范進行編制，較少考慮實施路徑，與村民的切身利益關系不密切，使得規劃實施缺少動力，造成“規劃超前、實施被動”的局面。

（3）過于重視物質規劃，忽視村經濟發展

傳統村莊規劃關注的問題基本集中在完善村莊配套設施以及整治村莊環境等方面的問題，缺乏對村集體經濟發展的有效引導。雖然在一定程度上改善了村莊的環境，但這種“外部植入式”的規劃理念過分依賴于政府等主體的資金投入，沒有真正解決村集體經濟的發展問題，也不能對村民的收入增長帶來實質性的影響。

3.廣州市美麗鄉村示范村莊規劃編制中的方法創新

3.1 運用“三規合一”，解決落地實施問題

“落地難”一直是困擾著傳統村莊規劃的一大難題，導致其根本原因是村自身的發展訴求已經超出了上位規劃所給與的用地指標。美麗鄉村示范村莊規劃的核心問題之一是實現土地資源在城市與鄉村之間整合的問題，但現狀存在村建設用地不斷增加與上位土地指標不夠的矛盾。在本次廣州市美麗鄉村示范村莊規劃中，著重運用“三規合一”的手段來解決傳統村莊規劃中落地難的問題：

（1）協調村莊規劃與城市規劃

確保示范村規劃與城市總規及控規相協調。對于部分規劃符合土規但與控規有矛盾的鄉村，在原則允許的條件下，可通過對控規進行微調來實現村的發展意愿；對于上位規劃與村民矛盾特別突出的，建議近期僅做整治規劃，控制發展規模，遠期通過置換“空心村”等方式，實現村民利益與政府要求的平衡。

（2）協調村莊規劃與土地利用總體規劃

原則上要求在土地利用規劃建設用地范圍內開展村莊規劃編制，從長遠規劃角度，在本村建設用地總量不變并不涉及基本公田保護區的前提下，可以通過移動土地利用規劃的建設用地圖斑，優化村莊建設用地布局。對移動的建設用地圖斑，在土地利用規劃調整前用虛線表示，作為村莊長遠規劃的建議。也可以以鎮（街）為單元進行統籌，在整個鎮建設用地總量不變的情況下優化建設用地布局，并在土地利用規劃調整后方可實施建設。

3.2 建立“四位一體”工作機制，解決村民參與不足的問題

本輪美麗鄉村示范村莊規劃建立起了包括問卷調查和村民訪談、規劃工作坊、規劃公示、村民審議等“四位一體”的村民參與機制，力圖使村莊規劃變成村民看得懂的規劃和指導村民生產生活的村規民約。

（1）前期問卷調查和村民訪談。重點聽取兩委會成員、各村民小組組長、村民代表、黨員代表對于本村規劃的意見和建議，了解村莊需要通過規劃解決的重點難點問題，征詢村民對產業發展、公共設施、道路交通等方面的規劃意愿。（2）規劃工作坊。是指規劃師將初步方案以村民能看懂的“規劃圖解”形式，多次進村與村民溝通協商村莊發展的重大問題。每次工作坊又細分為規劃解讀、規劃討論、規劃答疑三個環節：在規劃解讀環節，由規劃編制單位把規劃設計初步成果，整理成通俗易懂的規劃圖和文字，向全體村民代表進行介紹；在規劃討論環節，村民代表分組進行討論，每組發放一套規劃圖紙，有一名規劃師組織本組村民進行討論，并解釋規劃、記錄村民意見；在規劃答疑環節，由規劃師匯總村民提出的問題，進行集中解答。（3）規劃公示。對村民提出的意見和建議進行研究分析，修改規劃初步成果，形成村莊規劃成果，并在村莊公共場所張貼以及在網上公示30天，通過設置意見箱、電話、網址等方式收集村民意見。（4）村民審議。通過“村民代表大會投票表決”審議村莊規劃成果，使村莊規劃成為村民認可的、能夠指導其進行村莊建設的“村規民約”。

3.3 設置特色項目，實現村莊內生發展

以往的村莊規劃大多屬于“輸血式”規劃，過度依賴政府的大量資金投入。廣州市美麗鄉村示范村莊規劃根據26條村莊的農業發展基礎和旅游資源條件，提出了利用村莊自然資源發展特色農業觀光旅游產業以及“景區化管理+農戶經營”發展旅游休閑產業等模式，實現村莊的“造血式”發展。

（1）利用村莊自然資源發展特色農業觀光旅游產業

白云區寮采村規劃建設了集農家樂、水上樂園、開心農場、現代農業等項目于一體的世外桃源鄉村旅游項目。該項目規劃了3個農業種植示范基地和1個農業體驗區，通過推廣農業體驗項目，以20平方米菜地為單位出租給市民，市民可以自己耕種，體驗種菜的樂趣，也可以委托當地農戶種植。

（2）“景區化管理+農戶經營”發展旅游休閑產業

白云區白山村依托帽峰山森林公園南入口的區位條件及良好的環境資源條件，重點發展旅游配套服務及休閑觀光農業。村民住所與旅游接待相互結合，把住所變成為生產工具，成為家庭收入重要來源。規劃建設鄉村酒店和農家樂，打造鄉土生態與現代嶺南文化相結合的旅游配套服務基地。

4. 政策建議

4.1 實施分類引導的差別化村莊規劃

以村莊布點規劃為指導，實施分類引導的差別化村莊規劃。根據不同區域、不同資源的各類村莊特點，科學構建發展路徑，引導村莊分類規劃建設。綜合考慮城鎮增長邊界、城市生態控制線、重點功能區發展等因素劃分更新型、引導型、培育型三類村莊，改變以往村莊規劃建設管理一刀切的面貌，從“城非城、村非村”走向“城即城，村即村”和諧共生的一體格局。

4.2 構建鄉村規劃配套制度

逐步建立起助村規劃師和村規劃理事會的創新制度，引導村莊規劃的順利實施。助村規劃師制度主要是明確每一個村都有一名固定的規劃設計人員作為與鎮、設計單位和規劃分局溝通的橋梁，保證規劃編制的現狀調查、設計、征求意見、方案審查和村民代表大會等環節能順利銜接。此外，通過助村規劃師，還可定期向村民宣傳規劃法律法規，增強基層干部群眾的規劃意識。同時以村委牽頭，建立村規劃理事會，形成規劃單位與村民之間的溝通橋梁。理事會由村委會主要成員組成，負責與規劃編制單位的溝通，并將各階段的規劃成果及時傳達給村民，使村民最大程度的了解村莊規劃成果。

參考文獻：

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