淺議行政復議“司法化”

摘要：近年來，隨著世界范圍內行政權力的擴張，行政復議制度研究也成為當今行政法的熱點問題之一。如何在行政權力擴張的同時，更好地保護弱者和平衡各方利益，并規范和監督行政權力的行使，成為理論上和實踐中研究的重點問題。本文主要就行政復議“司法化”問題進行探討。

關鍵詞：行政法 行政復議 司法化

近些年來，行政復議的“司法化”引起研究者越來越多的關注。行政復議“司法化”，是指行政復議機關在運用行政權力解決行政糾紛的過程中，引入具有司法性質的規則或方法來解決糾紛以追求客觀公正的復議結果，達到定紛止爭、行政相對人權利得到救濟和實現行政機關內部監督的目的。行政復議“司法化”實現模式有兩種，即部分司法化和完全司法化。部分司法化，又稱為準司法化，是指以設立相對獨立的行政復議委員會等組織，引入多種司法程序和制度，以保證行政復議制度的公正性、獨立性和高效性，是一種多方面聯動改革，力度要比雙軌制模式要大。完全司法化，即建立獨立的行政法院，將普通法院中的行政訴訟權分離出來，成立特別的專門法院來處理行政訴訟和行政復議案件，是一種較為徹底的改革。行政復議 “司法化”主要包括以下內容：

一、建立獨立的行政復議機關

1、建立行政法院模式。理論界對于建立行政法院，主要存在肯定說和否定說兩種觀點。肯定說認為，行政法院體制一方面可以徹底解決現行制度中的行政復議和行政訴訟之間存在的矛盾和不協調，另一方面可以提高效率，增加法律監督的力度，有利于實現廉潔高效。主要有法國模式和德國模式。否定說則認為，單獨設立行政法院不僅未必能回避和解決司法獨立的根本問題，還會在訴訟救濟的管道上增加人民的訴訟障礙和負擔，在我國不宜設立行政法院。由于我國沒有設立行政法院的歷史傳統和經驗，所以關于構建行政法院系統，目前只停留在理論研究階段，實踐中還未出現設立行政法院的情況。

2、建立行政復議委員會模式。各地政府建立相對獨立的行政復議機構，其地位與本級其他政府工作部門平等或者要略高于其他政府工作部門，行政復議案件集中由行政復議機構處理。具體來說有兩種類型：一是單獨的行政復議委員會模式；二是行政復議委員會+行政復議辦公室模式。單獨的行政復議委員會模式，顧名思義就是建立相對獨立的行政復議委員會，集中行政復議權，由行政復議委員會統一受理行政復議案件，統一作出復議決定。行政復議委員會+行政復議辦公室模式，就是除了建立行政復議委員會之外，還成立行政復議辦公室來處理日常事務以及相對簡單的行政復議案件，分擔委員會的工作壓力；而重大復雜的案件則交由行政復議委員會討論處理決定，類似于法院的合議庭和審判委員會之間的關系。

二、程序的“司法化”

1、引入簡易程序。簡易程序與普通程序相比，有簡便、靈活、快捷的優點。簡單普通的復議案件，由行政復議辦公室實行簡易程序，快速審理；復雜疑難案件由行政復議委員會審理，集體研究決定。引入簡易程序的意義在于，高效地處理目前日益繁重龐大的行政復議案件，提升辦案效率，方便民眾申請復議。

2、引入回避制度。回避制度是指與案件有利害關系的工作人員不參與案件審理，以保證復議結果客觀公正的制度。回避條件應當參照民事訴訟法規定的回避情形，即行政復議工作人員有下列情形之一的，必須回避：一是本案當事人或者當事人、代理人的近親屬；二是與本案有利害關系；三是與本案當事人有其他關系，可能影響對案件公正審查的。引入回避制度，將有效地提高行政復議的公正性和公信力。

3、完善證據制度。當今世界，證據制度的健全與否已成為判斷一個國家行政程序民主化水平的標志。我國行政復議證據制度尚處于一個較薄弱階段，法律缺乏詳細規定，僅有的少數幾個涉及到證據的條款分散于行政復議和行政訴訟相關法律、法規、規章和司法解釋中。在證據的種類、證據的調查和收集、證據的審查判斷、證據保全和證據交換等基本方面沒有明確的規定。因此，我國的《行政復議法》應該對這些方面作出明確的規定，對舉證責任及其承擔作進一步的補充和完善。

4、引入“復議不加重”原則。復議不加重，是指行政復議機關對申請人提出的復議案件，在作出處理決定時原則上不能將申請人置于較復議前更加不利的地位。類似于刑事訴訟法中的“上訴不加刑”原則，“復議不加重”原則的引入，將會有效減少民眾害怕申請復議會使自己陷入更加不利的地步的顧慮，從而提高民眾申請復議的積極性，有利于多渠道化解糾紛，維護社會的和諧穩定。

5、審理實行合議制度。長期以來，我國在行政復議程序上，將行政復議審查簡單地等同于一般的行政管理活動，過于強調行政首長負責制，行政復議決定在縱向上要按照領導層次逐級報批，上級行政機關和未承辦具體案件的上級官員以指導辦案名義對案件處理預先設置結論，未審先決，缺乏程序規范，使行政復議活動流于形式。引入合議制度，一方面規范了審理程序，有利于促進程序公正；另一方面集中了行政復議人員的集體智慧，有利于促進實體公正，以保證復議結果的客觀公正，而不是僅僅根據領導指示和個人意見辦案。

6、建立聽證制度。所謂聽證，就是行政機關在作出影響行政相對人權益的行政決定時，應當聽取當事人的陳述、申辯和質證，并根據經雙方質證、核實的材料作出行政決定的一種程序制度。聽證的引入有利于避免復議機關在書面審理和背靠背調查取證存在的缺陷，及時、迅速地查清事實，明確爭議焦點，及時合法作出決定。行政復議聽證強化了復議審理的透明度，方便當事人了解情況，保障行政復議決定的公正，提高了行政復議的公信力。

參考文獻：

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5、胡小彧著：《關于確立“申請行政復議不被加重不利原則”的法律思考》，載四川省政法管理干部學院學報，2003年04期。

作者簡介：黃鵬，（1987——），山東人，云南民族大學法學院2011級民商法學研究生，主要研究方向：民商法學