上海治霾十萬火急

東方明珠塔、金茂大廈、環球金融中心……一幢幢高樓在濃霧中若隱若現，這是陸家嘴經常遇到的困境。

2013年以來，霧霾頻繁襲擊中國，上海也未能幸免，“霧霾”成為公眾關注的焦點之一。上海的霧霾是怎么形成的？造成什么后果？又如何防范、治理？

霧霾成因

對于霧和霾的關系，清華大學環境與工程研究院院長郝吉明解釋：“從氣象的角度，可能叫霧。我們從污染的角度，如果形成了我們就經常說是霾，其實質就是大氣當中顆粒物的濃度高了。”

1月18日上海兩會開幕，恰遇空氣重度污染，“霧霾”成上海兩會第一天的熱點話題。根據上海市政協2013年重點工作安排，人口資源環境建設委員會組織近40名委員，圍繞進一步改善上海環境空氣質量開展課題調研。

調研報告梳理了上海環境空氣質量存在的主要問題：PM2.5超標嚴重，年均濃度超出新標準限值60%，比歐美城市高出2～3倍，臭氧成為繼PM2.5之后的另一種重要污染物，去年1～7月，臭氧污染36天；空氣污染從局地向區域演變，區域性特征明顯。

調研報告分析認為，造成空氣污染的主要成因是經濟社會發展嚴重依賴一次能源消耗，污染物高強度近地排放，冬季“靜穩天氣”和夏季“燒烤天氣”容易形成霧霾和臭氧污染天氣，區域內污染輸送和沙塵等長距離輸送對上海空氣質量影響平均約占20%。

上述調研報告剖析了上海環境空氣污染治理的瓶頸。一是體制機制不完善，難以形成健全的空氣污染隱患發現機制。其原因在于部分環評審批權下放后，由于利益驅動帶來環評審批把關不嚴等隱患，環評機構管理松散，有的形同虛設，環保監管力量相對不足。具體表現為基層企業污染瞞報現象普遍，一些“黑戶口”企業未經審批就從事生產，極易造成嚴重環境污染事故，鄉鎮、街道因利益驅動，監管徒有虛名，協同職責不明，更未明確區縣、鄉鎮一級職能，市環保局在政策推進等方面顯得相當乏力。

二是技術規范及行業標準不完善使得管控缺乏依據。揮發性有機物（VOCs）排放尚無相應的國家標準，相關研究和規范管控措施也比較薄弱，治理尚處于起步階段；船舶尾氣污染排放及船用燃油品質均無國家標準，目前對2.1萬艘船舶尾氣排放的監管缺乏法律依據；上海柴油車國三排放標準實施時間短，行業內黃標車比例較高，企業難以及時淘汰更新，尾氣排放超標嚴重的貨運車以外地牌照為主，難以從源頭上對其進行屬地管理或行業管理，行政處罰也難以落到實處。另外，區域性治理難度也較大。

自上海從2012年6月27日起公布PM2.5的試點監測數據后，青浦淀山湖作為全市清潔對照點，數據卻持續偏高的謎團，一直困擾著青浦區。華東師范大學資源與環境學院教授束炯分析說，青浦淀山湖作為一個不受人類活動影響的對照點來說，已經不合適了，主要有三方面因素：

一是氣象因素。PM2.5與污染物來源和氣象條件密切相關，以二次生成為主，淀山湖監測點位于蘇浙滬交界處、上海夏季主導風向的下風向，上海是海陸風氣候，白天風從海洋吹向陸地到淀山湖以西，夜晚又從陸地吹回海洋，淀山湖處在海陸風交界來回震蕩區域，在這個過程中一些污染物完成二次轉化，呈現污染物疊加，導致PM2.5濃度偏高。

二是人類活動的影響。近幾年來，隨著周邊地區的發展和滬青平等國道的開通，青浦淀山湖點位環境質量受到一定影響，進出青浦的汽車數量不斷增加，研究發現，在PM2.5的眾多來源中，機動車尾氣污染不容忽視，大量的柴油車在道路行駛過程中會產生PM2.5，司機不良駕駛習慣如急加速、急減速，還會排放更多的PM2.5。

三是周邊城市的影響。比如當冬季吹西北風時，淀山湖站點也會一定程度受到來自區域性污染傳輸的影響。從這個角度來說，淀山湖監測點作為邊界對照點仍有非常重要的作用，反映了城市經濟發展對空氣質量的影響，是一個非常好的“教訓”，這個站點可以反映出兩個問題，一是海陸風對城市的影響，一是周邊城市與上海污染物質的相互影響和轉移過程。

霧霾之困

去年12月6日，上海遭遇該市史上最嚴重的空氣污染時段之一，空氣質量指數（AQI）達“嚴重污染”級別，該級別是空氣質量評判體系中的最高級別。空氣質量指數一度接近上限值500。世界衛生組織設定的PM2.5平均濃度安全值是每立方米25微克。

在空氣污染物濃度如此高的情況下，兒童、老人和病人被建議待在家里，其他人被建議盡量減少戶外活動。一些排污最多的工廠被要求限產或停產。建筑物及道路建設工程被叫停，近三分之一的公車停駛。大部分入滬航班被取消，逾50架次原定降落在上海浦東機場的航班備降其他機場。一些道路被封，交通也受到嚴重影響。

12月6日是上海霧霾程度連續升級第三天。多家藥房口罩賣到斷貨，不少年輕媽媽抱怨小孩發高燒，糾結是否要給寶寶注射防肺炎的疫苗針，有不少市民曬出照片，表示乘搭高鐵“逃離上海”才是幸福的事。

有報道稱，受訪的上海市民認為，暫停中小學和幼托機構的戶外活動、限制公務和私車出行等，無法從根本上驅散霧霾，呼吁政府應當找到霧霾根源，從根本上進行治理。

一名沈姓醫生表示，醫院的核磁共振儀器停機，檢查后發現原因竟是煙霧探測器把霧霾探測成煙霧導致電源自動切斷。

在應對霧霾的最初階段里，諸如此類的影響顯然既無法通過應急預案的一紙文件全部解決，也沒有什么現成方法可以借鑒。于是，對于全社會而言，值得研究的是，在常態化的霧霾天氣里如何進一步學會適應。

復旦大學經濟學院講師、環境經濟研究中心副主任李志青認為，要提高防治霧霾政策和霧霾應急措施的從容度。“必須看到，霧霾的生成并非一日之寒，其背后有復雜的成因，任何寄望于在很短時期內徹底掃除霧霾的想法，都是不切實際的，其結果是要么造成政策的失效和顧此失彼，要么便是在中長期里出現反彈。”

因此，具體到空氣污染防治政策上，全社會應盡可能從容。李志青表示，一則，包括政府在內的社會方方面面，要在心理上對霧霾的長期性有所準備，要對根治霧霾的周期和難度有所估計；二則，不可在治霾的政策措施上急功近利。空氣污染的治理既不能“政績化”，也不能“地方化”。要知道，在生態環境與經濟組成的二元部門結構中，兩者就像一個蹺蹺板，任何一個的位置過高或者過低，都會反過來影響到發展的平衡性，這是客觀規律。

防治任重道遠

上海市政協常委胡光說：“改善空氣質量怎么用法治來護航，怎么從科學的立法和嚴格的執法來形成社會的共識，應對空氣重污染的天氣，政府、企業、個人應該做什么，去降低而不是加重污染，而且還應該去幫助別人，應該公布名單，哪些企業因為這樣的天氣停產了，能不能有些配套機制，鼓勵少用私家車，地鐵能否加強頻次、適當延長時間，讓公眾在重污染天決定是否要做單雙號限行。”

胡光還建議，霧霾天最好不抽煙，雖然香煙對空氣質量的影響有限，但它在思想觀念上有重要意義。給交警配備儀器，可以現場檢測汽車尾氣是否達標，實時有效地對移動污染源采取強制措施。

上海市政協常委、《滬港經濟》高級顧問屠海鳴認為，治理霧霾除了為民做主，也要讓民做主，比如汽車拍牌是否還要繼續，拍牌費用能否用于空氣污染的治理，是限號還是收取擁堵費，都應該聽取民意后再作決策。

從上海市長楊雄在今年上海兩會上所作的政府工作報告，到市政府確定的今年10件28項實事，再到一系列對于加強生態文明建設和環境保護的重要部署，上海力圖在治理大氣污染中更有所作為。

“加大大氣環境特別是PM2.5的治理力度，全面實施清潔空氣行動計劃。”在上海市十四屆人大二次會議上，上海市長楊雄在政府工作報告中再次明確提及PM2.5。

他直截了當地指出了上海經濟社會發展中存在的問題：“擺脫傳統發展路徑日益緊迫，人口總量和結構問題越來越突出，環境承載壓力加大，霧霾等大氣污染問題突出。”

“環保投入相當于上海GDP的比例保持在3%左右，主要污染物減排超額完成年度目標。”講到今年環保工作的目標任務，市長口中的3%這個數字，尤其引人注目。

上海市環保局局長張全表示，政府工作報告中“3%左右”的比例轉化為具體投入金額，約為700億元。雖然近年來投入比例大致相同，但由于全市生產總值逐年上升，環保投入絕對值也在增加。

在上海兩會以“加強城市綜合管理改善城市發展環境”為主題的專題會議上，上海分管環保工作的副市長蔣卓慶表示，上海將實施清潔空氣、清潔水和土壤修復三大計劃，改善上海的城市環境。

一個傳遞政府加強環保工作的明確信號在于，在上海市政府確定的今年10件28項實事中，環保減排首次列第一位：完成1167臺燃煤（重油）鍋爐、窯爐的清潔能源替代。

而在上海環保部門今年眾多的工作內容中，位列第一的清潔空氣行動就是針對霧霾的。上海目前已經出臺了三個辦法治理空氣：一是對于短時間內暫時不能緩解的霧霾，在重污染時要采取應急措施，啟用預案；二是今年1月7日長三角聯動機制已啟動；三是清潔空氣行動計劃。

張全稱，上海還將出臺10項具體行業標準，以整治大氣污染。“在大氣污染防治方面，實際上措施有很多，關鍵還在抓落實。”在他看來，治理PM2.5的根本在于調整能源結構。“我們出臺末端治理的政策，對空氣改善的影響空間越來越小。”

他解釋說，關閉重污染排放單位，限制渣土車上路，這些政策在實施兩三年后，其能起到的效果將越來越有限。“最終要依賴的，必然是結構調整。”

上海市調整結構的步伐從未停止。去年上海完成產業結構調整項目600項，減少能耗60萬噸標準煤。戰略性新興產業投資占工業投資比重約40%。今年上海將瞄準新產業、新業態、新技術、新模式，實現規模以上工業單位增加值能耗下降3.6%。

按照計劃，上海市將進一步加快落后產能調整。今年聚焦鋼鐵、化工、建材、有色金屬等行業的“三高一低”企業，實現調整項目500個，推進吳淞、桃浦等6個重點區域轉型升級。

除了產業結構，上海市還將致力于解決汽車結構問題——淘汰黃標車。張全表示：“上海現存黃標車近20萬輛，占全市機動車保有量的1/10，但對空氣污染的貢獻率卻可達到40%。”

根據安排，從7月起，上海市將禁止無綠標車輛在外環線及以內區域行駛。到2015年，剩余黃標車徹底淘汰。

在今年上海“兩會”期間，中共中央政治局委員、上海市委書記韓正就大家關注的霧霾治理和委員們坦誠交流。韓正說，改善空氣質量，上海首先要從自身做起，把工作做扎實。長三角已經建立起大氣污染聯防聯治機制，上海要積極帶頭，為長三角合作做出更大貢獻。

1月7日，長三角區域大氣污染防治協作機制正式啟動。按照計劃，上海將牽頭籌建長三角區域空氣質量預報預警中心，屆時上海將成為長三角地區大氣污染的數據、研判和會商中心。

張全關注的合作內容則更加具體，“實際上，長三角區域確實可以進一步加強合作機制，接下來在幾個大的方面，如車輛怎么管理、燃煤如何控制、秸稈怎樣禁燒等，做好相應計劃。”

張全補充道，加強合作機制，要在源頭上進一步協調，對產業結構、能源總量等進行統籌規劃，而不能僅在末端處置上考慮。