減稅空間從何而來？

相當長一個時期以來，結構性減稅的呼聲很高，甚至一度成為稅收改革的主流話題。當前，中國經濟進入“新常態”，經濟增長速度由高速變為中高速，通過減稅激發全社會的創新、創業活力，促進小微企業發展，增加就業，更是社會各方面的共同期待。

但對照今年以來的財政收支情況，無論中央還是地方，稅收增長速度明顯下滑。加之“營改增”正在向縱深推進，減稅效果將進一步釋放，這對于地方財政影響很大，繼續減稅基本上看不到可能性。

更重要的是，今年以來財稅部門主推“六稅一費”改革，這些如果全部做到位，其加稅的效應要顯著強于減稅效應。具體地說，“六稅”中除了“營改增”之外，其它幾種都有明顯的加稅效應。一是房地產稅，作為一個新增稅種，其增加稅收的效果十分顯著，有估計說，一旦房地產稅全部運行到位，將會產生上萬億元的收入。二是資源稅，改革方向是從“從量計征”改為“從價計征”，設計上就是要增加資源型產品的稅負。三是消費稅，現在改革的思路是調整征收范圍、變更征收環節以及改為地方稅。從近期汽油消費稅上調的趨勢以及消費稅本身“寓禁于征”的特性看，今后消費稅也只有增加、斷無降低的可能性。四是個稅，如果真的做到全面歸集個人收入、以家庭為征收單位，毫無疑問也將帶來稅收的增加。五是環境稅，其改革思路是將排污費改造為稅，理論上不加稅，但考慮稅的征收剛性遠遠強于費，因此實際上也會增加稅收。至于清理稅收優惠，其增加稅收的實質性效應更不待言。

必須說明，從我國稅制結構上看，上述改革都十分必要而且急切。特別是房地產稅、個人所得稅等直接稅種，長期而言關系到調節居民收入分配差距、促進社會公平以及形成符合現代治理框架下政府與人民之間新型關系的重任，對中國社會完成現代化轉型具有非同尋常的意義，從現狀與發展方向上看，絕對是需要加強而不是削弱。

那么，在此情形下，如何回應減稅的社會關切？減稅的空間從何而來？

通過分析我國宏觀稅負的結構可能有助于發現解決問題的思路。數據分析表明，近年來我國以稅收計算的小口徑宏觀稅負約為20%左右。無論是與發達經濟體27.7%的平均水平相比，還是與發展中經濟體的22.7%的平均水平相比，這個數字都是很低的。這說明，不論是現在，還是未來，從稅收的角度探討為社會減負的空間都極其狹窄，特別是考慮到轉軌時期我國政府職能還將在一個較長的時期內保持較大規模和范圍、社會保障和公共服務水平還需進一步提高時，就更是如此。

但是，如果是以財政收入計算，我國宏觀稅負就將上升到22.7%（2013年），如果以政府收入計算，我國宏觀稅負（大口徑）一下子上升36%左右。以此而論，社會負擔的水平就不低，就確有下調和減負的空間。

造成不同口徑宏觀稅負水平巨大差異的，主要源于三類因素：社會保障費、非稅收入、政府性基金。鑒于社會保障費的特殊性質和我國現行社保體系的實際狀況，不太可能降低社保的收費水平，但仔細觀察非稅收入和政府性基金，就可以從中發現下調的空間。

按現行統計口徑，非稅收入包括專項收入、行政事業性收費、罰沒收入、其它收入四項。近年來，非稅收入增長速度都高于同期稅收增長速度，2013年全國非稅收入共計18646億元，其中專項收入3462億元、行政事業性收費4883億元、罰沒收入1643、其它收入7467億元。政府性基金收入方面。2013年全國政府性基金共45項，共計取得收入52239億元，即使扣除國有土地出讓金48007億元，也為政府獲得了4232億元的收入。數據還顯示，近年來我國政府性基金年年都有大額結余，如2011年結余了781.02億元，2012年834.73億元。因此僅從數字上來看，從非稅收入和政府性基金下調社會負擔的空間是存在的。

更具有下調必要性的是，從收取非稅和政府性基金的法理上看，很難說全部項目都站得住腳。如行政事業收費，盡管財政部門每年都發布收費清單，但有些地方、有的部門在目錄之外另立名目收費絕不是個別現象上，另外還存在著像社會撫養費這類合理性存疑、停車費這類去向不明的各類收費項目。所有這些合法的、不合法的收費加起來，在很大程度是加重社會負擔，引發社會怨言的主要因素。政府性基金方面，情形也一樣。很多基金在設立之初可能確有必要收取，但不設定收取年限，項目已建成、收費仍在繼續的情形大有所在，有些一收已經幾十年，即使有些基金設定的收取年限，但到期后改頭換面后仍然能繼續收取;有些基金年年出現巨額結余的情況下，仍然照收不誤。對此，企業和百姓早已不堪重負、不勝其煩。

必須指出，部分收費和政府性基金在實際運行中已淪為部門財力，其公共價值相當有限。形式上，所有收費和政府性基金均納入了“收支兩條線”管理，但在實際分配使用上，往往通過這樣那樣的形式和征收部門掛鉤，形成事實上的部門財力，“每個基金后面，都站著一個部門”。財力部門化的后果相當嚴重，如歷來在收費和基金項目都存在所謂的“剪韮菜”現象，割掉一茬、再長一茬，成為財政管理的頑疾。由于管理不透明、監管不到位，部門在收取這些費與基金的過程，難免出現人為因素導致的設租尋租，傷及社會公平。財力部門化還拉大了各部門間財力差距，影響了財政分配秩序。

看來，要回應社會關于減稅的關切，一方面要虛心接受社會各屆的置疑，避免回應上的簡單化和武斷，如僅以稅收計算的稅負水平來回應社會上關于“稅負重”的意見，另一方面要準確辨識造成“稅不重”而“負擔重”的深層次原因在于政府收入秩序比較混亂，進而將目光鎖定在清理、整頓費與基金上面，這樣才能在當前經濟下行、政府收入下降、稅制改革的背景下找到回應社會關切、為社會減負、釋放經濟社會活力的可行之路。

一是以“正稅清費（基金）”的思路對各類收費項目進行全面清理。綜觀而言，現行收費項目約可分成以下幾大類：一是附著于“稅”收取，主要用于公共支出，如教育費附加;二是依附于價格加收，屬于價外收費，如各類電價加收;三是因公民使用了某種特定設施、特定服務的定向收費，屬于使用者付費;四是基于公共管理性的收費。對此，要以“正稅清費”思路進行清理整頓，分類定性，凡是那些事實上已具有稅收性質的基金，可通過一定程序歸并，納入稅收的整體管理之中;對于價外加收的“費”和具有使用者付費性質的“費”，應歸并到價格之中，通過價格來體現，屬于一般性收費的，則應經過嚴格審批的程序;對于部門間重復收取、搭車收取的，則應堅決取締。

二是要明確政府性基金的征收目的、征收金額、征收時限，建立定期評估與退出機制。一方面，可借鑒上述清理收費項目的思路，對政府性基金項目進行整理，其中相當大一部分應進入價格。對于確需征收的政府性基金，在設立之初就應當明確征收金額與時限，凡是那些已達到預定征收金額、年限的基金，到期就應當進行停止，確有必要繼續征收的，必須重新啟動設立程序。對于連續多年結余的基金，應全部重新評估，以切實減輕企業的非稅負擔。

三是加大政府收費與基金使用管理的透明度。在公開的部門預算中，要對收費與基金的情況以附表的方式詳細說明收費依據、收費金額、使用情況，基金項目更要有整個項目建設、管理、營運的相關信息，以利各方面加強監督、規范運行。

總之，“賦稅是政府的奶娘”，宏觀稅負要維持在社會所能承受的范圍之內。與此同時，要對社會強烈反映的“稅負重”的訴求進行細致分析，找出問題的真正成因，以重點清理整頓那些設立不合理、管理不到位、使用不透明的費與基金，來回應社會關切、收斂廣義宏觀稅負與狹義宏觀稅負之間的缺口，以收到減輕社會負擔和規模政府收入秩序的雙重功效。

（作者系國家行政學院經濟學部教授、博導）