城鎮化進程倒逼金融改革

目前，我國正在大力推動城鎮化進程。根據有關方面測算，當我國城鎮化率達到60%時，所需資金高達30萬億～50萬億元，每年的資金需求高達數萬億元。

巨量的城鎮化建設資金從何而來？十八屆三中全會和中央城鎮化工作會議給出了解決路徑，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。圍繞著新政策金融機構的性質、定位，各方猜想不斷。但截至目前，一切屬于未知。

城鎮化建設面臨資金難題

2013年11月召開的十八屆三中全會上，關于新型城鎮化建設的問題得到了高度關注。在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，中央明確指出，將完善城鎮化健康發展機制，推動大中小城市和小城鎮協調發展。相信城鎮化相關概念股有望受益。

最新的消息是《國家新型城鎮化規劃》已修改完畢，規劃明確了新型城鎮化建設目標、戰略重點和制度安排。

數據顯示，2013年末，中國城鎮化率升至53.73%。但據了解，按戶籍人口計算，城鎮非農戶口占全部人口的比例僅在35%左右。權威人士表示，到2020年，城鎮化率將達60%左右，城鎮常住人口將達8.5億人，戶籍人口城鎮化率要從目前的35.7%提高到45%，兩個城鎮化率的差距縮小2%至3%。

為在2020年容納8.5億左右城鎮人口的空間布局，城市群仍將為主體形態，新型城鎮化建設將著力優化城市化布局和形態。中央城鎮化工作會議明確表示，“把城市群作為主體形態，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展”。實際上，城市群作為未來城鎮化發展的主體形態，已不是第一次被提及。

早在去年6月26日，國家發改委主任徐紹史在國務院關于城鎮化建設工作情況的報告中便提出，推進新型城鎮化應“以城市群為主體形態”。相關學者亦認為，建設城市群、提高城市群人口密度，是推進新型城鎮化建設的重要手段。

據媒體統計，我國目前已經形成的城市群大體有京津冀、珠三角、長三角、海峽西岸、山東半島、遼寧半島、長江中游、中原、成渝、關中、海峽東岸等，這11大城市群人口占全部城市人口三分之一以上，GDP占全國三分之二以上。有專家預計，未來將出現更多的國家級城市群。而從目前密集召開的地方兩會來看，加快推進城市群建設已成各地共識。

在城鎮化過程中，社會保障、醫療衛生、教育和保障房等民生投資，將是未來城鎮化重要資金用途。

國家開發銀行表示，未來三年我國城鎮化投融資資金需求量將達25萬億元，城鎮化建設資金缺口約為11.7萬億元。據測算，2013年至2015年，財政資金僅能支持當年城鎮化新增投資的五分之一左右。顯而易見，城鎮化建設僅靠財政資金難以為繼。

新政策金融機構猜測紛紜

目前，我國有許多城市的建設資金以政府投資為主，尚未突破以土地換公共基礎設施的模式。地方政府過分依賴土地收入的負面影響越來越大，不僅帶來了城市規模的無序擴張和土地資源浪費，引發了房地產價格暴漲，地方經濟結構畸形發展，也使地方政府負債居高不下。“土地財政”收入模式不僅不可持續，而且已成為發展的障礙。

自城鎮化快速發展以來，我國地方政府性債務規模逐年擴大。當傳統財政不足時，政府通常通過賣地或舉債來解決資金缺口。最新一輪地方債務審計顯示：全國99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府存在債務風險。至2013年6月底，各地方政府負有償還責任的債務為10.88萬億元，其中4.07萬億元歸屬地方融資平臺。2014年地方政府債務償還規模為3.56萬億元，2014～2016年利息負擔預計在1.5萬億元左右；地方政府承諾以土地出讓收入償還債務的比率，已占到債務余額的37.23%。

客觀地說，地方債務是我國城鎮化進程的必然產物，這從其資金投向上可以略見一斑。從審計署披露的信息來看，目前，地方政府債務主要用于基礎設施建設和公益性項目，其中市政建設占政府債務的37.5%，交通運輸設施建設占24.4%；此外，保障性住房、教科文衛、農林水利、生態建設等基礎性、公益性項目的支出，也占到了債務的相當部分。

很多專家提出，由于目前政府主要以財政補貼和土地出讓收入作為償債手段，這樣的還款資金來源構成就具有不穩定性，短期內大規模城鎮化建設，更可能帶來地方政府的財政風險和系統性金融風險。

因此，如何突破“土地財政”的老路，為新型城鎮化提供可持續的資金保障，一直是城鎮建設的一大難點。

2013年11月15日發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在提到“推進城市建設管理創新”時明確，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。

12月14日閉幕的中央城鎮化會議，則從五個方面規劃了新型城鎮化的資金來源，其中特別指出，“當前要發揮好現有政策性金融機構在城鎮化中的重要作用，同時研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構”。

所謂政策性金融機構，是指那些由政府或政府機構發起、出資創立、參股或保證的，不以利潤最大化為經營目的，在特定的業務領域內從事政策性融資活動，以貫徹和配合政府的社會經濟政策或意圖的金融機構。目前一般指中國進出口銀行、中國農業發展銀行和已經完成股份制改造的國家開發銀行。

2008年開始商業化轉型的國家開發銀行，已擁有超過15年以上的城市基礎設施建設融資等開發性金融經驗，1990年代末的“蕪湖模式”更開創了政府融資平臺模式。近日國開行明確表示，今后業務將“突出基礎設施和安居保障工程兩個重點”，“每年要把60%以上的貸款投入新型城鎮化領域”。

而根據中央精神，新型政策性金融機構主要服務對象為城市基礎設施建設與住宅建設，這與現有政策性金融機構在功能定位、業務范圍上有某些重合。到底新型政策性金融機構如何定位，目前仍然是個謎團。這也引發了研究人士的各種猜想。

多位專家認為，國家對原有政策性金融機構作用的強調，透露出新型政策性金融機構與現有政策性金融機構將形成“互補”關系。新型政策性金融機構要么成為國開行實現商業化轉型后的“替補”，要么與國開行展開錯位競爭。

著名經濟學家厲以寧在2013年11月新出版的《中國經濟雙重轉型之路》一書中提出，新建一家政策性的城鎮建設銀行，是金融結構改革的一項重要舉措，是為了實現特定的城鎮化目標，為一定的城鎮提供中長期貸款，為城鎮化建設中的公共服務設施提供融資，以促進廉租房建設和環境治理等項目的完成。按厲以寧的設想，應設立新的城鎮建設銀行，“向一定的城鎮提供中長期貸款”，并為城鎮化建設中的公共服務設施提供融資支持。

或改造公積金成立住宅銀行

除了建立城鎮建設銀行，另一種關于設立住宅政策性金融機構的思路已逐步明確。在去年12月24日召開的全國住房城鄉建設工作會議上，住房和城鄉建設部部長姜偉新透露，住建部將配合有關方面，研究設立住宅政策性金融機構。這從另一側面證實了新型政策性金融機構推出的可能性。

有消息稱，關于住房政策性金融機構的前期討論，涉及出資、業務范圍、運轉方式、安全保障等。針對為城市普通居民的首次購房和改善居住條件提供資金扶持，及直接提供低于市場利率水平的優惠個人購房按揭貸款等方式，都有所提及。

在專家們看來，政策性金融機構參與到住宅金融中來是有好處的，通過改造住房公積金來成立住房政策性金融機構是可行的選擇。

在住房短缺、住房需求膨脹時期，通過住房政策性金融機構解決居民住房問題，是發達國家的普遍做法。例如，美國在1930年代成立的儲蓄﹣貸款協會、日本在“二戰”后成立的住房金融公庫等，都致力于提供長期、低成本、規模化的資金，解決居民的住房需求。

事實上，在我國住宅政策性銀行并非完全是新生事物。1980年代中期，為配合國家住房制度改革，我國分別在煙臺和蚌埠成立住房儲蓄銀行，專門辦理與房改配套的住房基金的籌集、信貸、結算等政策性金融業務。

然而這兩家銀行不過是住房改革和金融改革試點的產物而已，存續時間不足20年。進入1990年代，隨著住房公積金制度的建立，住房儲蓄銀行的職能基本被住房公積金管理中心取代。2000年，蚌埠住房儲蓄銀行被當地城市信用社合并。2003年，煙臺住房儲蓄銀行改制更名為恒豐銀行，成為了我國第11家股份制商業銀行。

2004年住房儲蓄銀行卷土重來，中國建設銀行與德國施威比豪爾銀行合資成立天津中德住房儲蓄銀行（以下簡稱“中德銀行”），開始在天津市場試水住房信貸。具體操作辦法是：客戶與中德銀行簽訂住房儲蓄合同后，按月向銀行存款，在存款總額達到合同金額的40%～50%時，就可申請合同全額的購房貸款，并享受到3.3%最低貸款年利率。按照設立之初的宗旨，中德銀行主要針對中低收入者提供住房儲蓄貸款。如今，10年過去了，中德銀行住房儲蓄貸款的業績似乎并不理想。

如今，再次提出設立住房政策性金融機構，又該如何定位？住建部政策研究中心原副主任王玨林認為，在我國建立住房政策性金融機構比較難。美國的“兩房”，是作為住房的專項貸款把金融和住房結合在一起，屬于純粹的市場性行為。中國的住房政策性金融機構如果是提供政策性貸款，銀行的風險怎么解決？利益怎么保證？

因為強調保障性住房等民生工程，在各類被討論的新的政策性銀行模式中，將各地公積金中心改組成政策性住房銀行的建議備受關注。《中國房地產報》稱，住房政策性金融機構主要是圍繞住房公積金相關領域展開，或將通過改造住房公積金來成立，目前還處在前期研究階段，具體方式與路徑尚未確定。

住房公積金交由住房政策性金融機構管理是否可行？央行研究局研究員鄒平座認為，目前的公共住房體系已能滿足老百姓的住房需求，單獨設立住房政策性金融機構向不合格的個人發放住房貸款，很有可能引發類似美國的次貸危機。

清華大學房地產研究所所長劉洪玉指出，“我國的住房公積金制度，具有政策性住房金融的屬性。以住房公積金制度為基礎，通過改革和拓展，建設成我國的政策性住房金融機構，是一種非常現實、可行的選擇。”

王玨林指出，成立住房政策性金融機構，無非就是銀行提供低息或無息的貸款支持政府搞保障房建設、支持老百姓能夠靈活性地住上房子。

王玨林稱，當年煙臺和蚌埠的改革采取的是補人頭和補磚頭的方式，他們的補貼多以政府財政補貼為主，跟銀行沒有太大關系。如果現在真的是要通過住房政策性金融機構來管理住房公積金是可行的，政府出臺監管政策要求金融機構幫助政府來管理運營公積金，關鍵是要管好用活。現在政府又收錢、又管錢、還放錢，這不是好的辦法。