公民做什么：讀三中全會《決定》

一、民力伸展與歷史主動性

去年11月，中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》面世，霧散云開。人們看到了新鮮的語言，解放的思想，開放的政策，可觀的2020年愿景，還可以看到歷史的主動精神。

順著歷史的脈絡看去，中國民間的經濟力量和社會活力，自十一屆三中全會初步得到解放，一路勤勉戒懼，自強不息，如今龍躍在淵，正在做騰飛的準備。在這個過程中，雖有曲折反復，中共中央大體順應了歷史潮流，一再發揮出歷史的主動性。十八屆三中全會進一步確定了全面深化改革的新目標：推進國家治理體系和治理能力現代化，處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，建設法治中國。

這些新說法意味著什么？所謂市場，就是社會主體之間的契約關系：遵守規則，平等競爭，互利共贏。所謂治理體系和治理能力的現代化，就是平等契約關系在政治領域的延伸：這里不再有統治者和被統治者，只有公共服務的提供方和需求方。治理現代化的提法表明，上層建筑正在有意識地適應經濟基礎的要求，按照平等契約的原則改造自身。這種目標的確立，再次顯示了歷史的主動性。

二、公民的作用

《決定》得到了廣泛贊譽，但也有不少人懷疑能否真正落實，改革能否成功。

《決定》在開頭和結尾處，兩次強調了人民是改革的主體，要求發揮人民群眾的積極性、主動性和首創精神。這就是說，改革成功與否，取決于官民雙方的努力。多一分耕耘，多一分收獲，公民的努力程度，與改革成就的大小成正比。中共中央也作出承諾，建立社會參與機制，鼓勵大膽探索，寬容改革失誤。

現代治理和傳統統治的最大區別，就是社會和公民的參與，即所謂公共治理。《決定》把現代治理作為改革的總目標，治理體系自然要向社會和公民開放，這是一個過程，也是一套現代化程度的衡量指標。

那么，在這個過程中，公民做什么？可能建立何種機制？遇到阻力如何應對？

三、公民做什么

從公民角度細讀《決定》，六十條內容，在經濟、政治、文化、社會、生態文明等各個領域，都有即將打開的空間，以及相應的權利義務。

在經濟領域，民間資本已經躍躍欲試，盯住空間，計算利益，評估風險。《決定》承諾：廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規定，消除各種隱性壁壘。有人統計過，《決定》中出現了21個“允許”，而且都在經濟領域。

回想改革開放之初，1980年，中共中央發布了以“可以、也可以”著稱的75號文件——《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》，表示“可以包產到戶，也可以包干到戶”。比起“允許”來，“可以”的口氣頗為勉強，但口子一開，大包干如洪水開閘，一瀉千里，數年之間，中國農村就發生了天翻地覆的變化。這是改革開放歷史上官民互動大獲成功的典范。

歷史經驗表明，中國民間，只要給自由，給空間，就會有競爭，有發展，有繁榮。真所謂給點陽光就燦爛。問題在于，既有壁壘的背后存在既得利益，還有保護這種利益的思想觀念。如何破除阻力，以更加公正的規則調整權利和利益，這就進入了上層建筑領域。

那么，在上層建筑領域，在走向現代化的治理體系中，公民可以做什么？

第一，在權力監督層面積極可為。

《決定》承諾：讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。《決定》要求：推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開，并且提出推行新提任領導干部有關事項公開制度試點。

領導干部公布財產，民間呼吁已久，如今準備在新提任的干部范圍內進行試點了，而且公開事項大于財產領域。面對這些進步，面對公開的信息，如果公民不關心，不了解，不行使監督的權利，民主和輿論監督機制就是空的。

但愿公民踴躍參與監督權力。個人參與，有組織地參與，有錢出錢，有力出力，有知識出知識。

權力尚未公開信息，公民應該繼續促進公開。權力公開了信息，公民不僅應該關心，還應該有人核實，有人評論，發現問題有人舉報。對于政府及各個部門的權力行使狀況，最好還要有精確量化的評分，長期跟蹤打分。《決定》承諾改變考核評價體系，加大資源消耗、環境損害、生態效益、科技創新、安全生產、勞動就業、居民收入等指標的權重，這些分門別類的考核評價有相當強的專業性，由誰來做？大學可做，媒體可做，社會組織也可做。如果政府向社會購買評價服務，自然很好。政府自我評價，公民社會也應該跟蹤核實。如果公民關心的范圍超出上述門類，不妨主動建立指標，主動搜集信息，主動考核評價。

這種類型的公民組織已經存在，可惜數量不多，影響不大。媒體作為公民社會最重要的組織之一，可以與相關公民或公民組織合作，既關注那些公開的信息，也關注公民的參與行為，共同探索建立輿論監督機制。

第二，在人大和政協領域積極可為。

《決定》承諾完善人大工作機制，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑，通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切。人大將通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式，密切人民代表同人民群眾聯系。

既然人大準備擴大公民有序參與立法的途徑，作為公民，就應該發表自己的意見。既然人大代表準備積極回應社會關切，作為公民，就應該主動表達各種關切，并且與官方共同探索建立表達關切的制度化渠道。

在當代改革史上，民眾通常是問題的提出者、改革的首倡者。不過，這些改革呼聲能否發揮作用，只能聽天由命。現在，公民的提議和意見，有望通過網絡平臺，通過人大代表聯絡民眾的機構，進入制度化渠道了。這些渠道何時建立，是否暢通，人大代表了解社會關切之后是否積極回應，公民及其組織應該緊緊盯住。

一般公民最關切什么問題？錢。控制財政稅收和支出，審核預算，這是民主的核心功能。《決定》承諾，人大準備實施全面規范、公開透明的預算制度，審核重點是預算的支出和政策。這是一個重大的承諾，也是相當復雜艱巨的工作。我們不能指望一步到位，但公民和他們的代表應該特別關注相關動作和信息，仔細研究預算，和有關專家和公民組織一起研究討論。中國現在就有這樣的公民和組織，希望這樣的公民和組織多起來，并且得到媒體更多的關注。關注公民最重要的關切，緊緊把住預算關口的人民代表，才是真正稱職的代表。

試想一下，在未來七年里，將近三千名全國人大代表，如果每年有十分之一哪怕百分之一積極回應社會關切一次，向有關部門質詢，問支出，問政策，問民眾關切的重大問題，那將是什么樣的場景？代表步步追問，高官小心回答解釋的場面，以前只在有關海外的電視節目中出現過。這類場景，即使以溫和得多的形式在中國出現，人大的最高權力，人民當家作主的地位，就能看出一點樣子了。我國現有五級人大代表總數超過300萬，來自民間的代表即使只有100萬，真正稱職者哪怕只有百分之一，民主監督的場面也相當壯觀。

如果人大代表積極有為，公民或公民組織可以發揮配合作用，提供建議，提供材料，甚至發動或購買民意調查，精確有序地表達民意。如果人大代表不作為，公民可以監督代表，評議代表，給他們打分，公布他們的得分。韓國和臺灣已有這樣的公民組織。

有了公民的積極參與，可以預期，建立聯系選民渠道并盡力為選民服務的代表，將會得到高分。如果他們繼續當選的概率較高，逐漸形成優勝劣汰的格局，對人大的發展方向必有重大影響。

倘若人大代表持續大規模不作為，積極回應社會關切者寥寥無幾，得分普遍低下，《決定》的承諾一再落空，那時候，人大代表的產生機制，必將成為下一步改革的無法回避的議題。

政協是各界各行業表達意見的重要渠道，承擔著決策咨詢，重大專題協商的功能，還被賦予發揮新型智庫作用的期待。

既然如此，政協，政協委員，應該特別重視專題民意調查，與民意調查機構建立聯系，向社會購買民意調查。許多民間組織，行業組織，NGO組織，或許可以依托政協活動，成為制度化表達渠道的一部分。

在現代化的治理體系中，民意之重要自不待言。在民主選舉制度健全之前，在民意表達渠道完善之前，在公民素質大有提升之前，頻繁的、規模多樣的、主題各異的民意調查，有可能成為民意有序表達的特別重要的渠道，發揮重大的政治作用，作為民間力量參與推動改革。這條渠道指向單一，表達清晰，副作用小，建設性大。有違民意的既得利益集團很難利用民意調查，相反，只要有改革意愿，政協可以用，人大可以用，黨和政府可以用，公民組織也可以用。公民可以通過這條渠道表達民意，媒體可以通過報道傳播民意，高層可借助民意推進改革。廣泛建立并發展這條專業化的民意表達渠道，或許可以成為現代治理體系的重要環節。

媒體，大學，基金會，專業公司，公民組織，都可以成為非官方的民意調查組織者。

在政協領域，各界委員可以提出專題的民意調查。盡管言論空間尚未完全打開，但是，體制內合法渠道的掌握者，可以主動開辟渠道，大規模地，頻繁地，具體深入地進行各種民意調查，把民意通過這些制度化渠道反映上去，成為政策法規的內容。

對于政協委員，公民社會也不應該放棄自己的責任，監督他們，激勵他們，評議他們，給他們打分，也可以通過資助和志愿勞動直接支持他們。行業協會，作為各界民間組織，應該成為支持政協委員的主力。

第三，在法治領域積極可為。

《決定》承諾：完善人權司法保障制度。國家尊重和保障人權。廢止勞動教養制度。逐步減少適用死刑罪名。這些承諾，本身就是對民間長期呼吁的回應。這些承諾的落實，仍然需要民間的持續呼吁和關注。

《決定》承諾：進一步健全憲法實施監督機制和程序，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。

按照八二憲法的規定，任何公民和組織均有權向人大常委會提請違憲審查，但是，這個條款至今尚未被激活，所以被稱為睡美人條款。在未來七年中，違憲行為能否得到追究，違憲審查制度能否確立，公民和公民組織至少可以發揮激活睡美人條款的作用。

《決定》進一步提出：完善規范性文件、重大決策合法性審查機制。建立科學的法治建設指標體系和考核標準。

相對違憲審查，這個承諾可以稱作違法審查。進一步的問題是，由誰進行官方文件和決策的違法審查？官方聘請法律顧問審查，若能盡職自然很好，但自我審查還需要他人審查的補充。公民社會，法學院教師和他們的研究生，律師，NGO組織，相關領域公司的律師和法律顧問，都可以在這方面發揮更加客觀專業的作用。

《決定》號召加強對司法活動的社會監督，承諾改革審判委員會制度，讓審理者裁判、由裁判者負責。同時，推進審判公開、檢務公開，增強法律文書說理性，推進法院生效裁判文書公開，廣泛實行人民陪審員、人民監督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道。

人民陪審員和人民監督員制度，需要公民的積極參與，自不必說。至于公民社會如何監督，需要多說幾句。

在確保獨立公正行使審判權方面，最大的亮點或許是“讓審理者裁判，由裁判者負責”這十二字原則。這是自作自受的原則，公正的原則。展開來說，其中就包括隨后承諾的“健全錯案防止、糾正、責任追究機制。”這種機制，或許比人財物管理權方面的改革更加具體實在。這種責任制度，如果像生態環境損害責任那樣終身追究，其效果必定類似堅持數代的橋梁設計一樣，大大增強主事者的責任心，提高質量，有效抵御并減少外來干預。

有了責任制度，再配上審判公開和文書公開制度，加上增強法律文書說理性等具體要求，最后就等待公民的關注和評議了。閱讀文書，評議說理水平，追究冤假錯案，給法官打分，長期跟蹤，深入報道，這些都是公民發揮作用的空間。這些作用像陽光空氣一樣，可以調節司法領域的生態環境，抑制那些在陰暗處滋生的物種。這就是說，司法環境向何處演化，我們公民可以發揮重要影響。

第四，在社會管理領域積極可為。

《決定》提出：創新勞動關系協調機制，暢通職工表達合理訴求渠道。完善企業工資集體協商制度。

職工表達訴求，協調勞動關系，工資集體協商等等，都需要職工參與。這方面的事務，在國外常常由工會承擔。中國尋求創新，如果不學習國外經驗的話，就需要各方積極探索。農村也是如此。如果沒有民辦工會，沒有農會，或許可以發明某些替代型的組織，例如專門針對工人或農民的民意調查組織，可以部分承擔表達訴求的功能。這種組織，需要知識分子參與探索建立。

《決定》承諾激發社會組織活力，將適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交給社會組織承擔。重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，并且宣布這四類組織不必掛靠政府部門，成立時可直接依法申請登記。《決定》表示支持和發展志愿服務組織。

公民進入新開放的社會治理領域，可以成為政府的替代者。由于社會組織之間存在競爭，他們的服務可能更加優良有效。但他們需要動力，需要財力，還需要新知識。

有些地方的知識公民已經建立類似社會組織孵化器的機構，幫助上述各類社會組織，向他們提供知識和技能。但愿這種社會組織的孵化器遍布全國。

在財力方面，政府購買公共服務可以解決部分問題，公民應該關注這方面的進展。企業提供財力支持具有巨大的潛力，政府則承諾完善慈善捐助減免稅制度，減免力度如何，對企業捐助行為影響很大，公民應該持續關注。

對社會非盈利組織來說，對捐助者來說，金錢不是主要的激勵力量，主要激勵來自內心的良知和外部的榮譽。社會和媒體應該向良知奉上崇高的榮譽，甚至探索建立社會榮譽體系，向我們民族的良心致敬。

以上列舉的公民在上層建筑領域的參與空間，只是一些臨時想到的內容。

在生態環保領域，《決定》提出及時公布環境信息，健全舉報制度，加強社會監督。在生態環保領域完成確權之后，社會監督的責任就更加重大。在這個領域里，公民社會一直相當活躍，希望有更多人介入。公民不僅應該關注環境生態信息，還可以搜集發布有關信息。

綜上所述，無論在哪個領域，公民都有共同可做之事：倡導提議，過程參與，評議監督，關注傳播，同時探索社會參與的制度化途徑。

在公民做什么的問題上，最有發言權的，必定是在相應領域里長期活動和思考的公民，這里提到的幾點，無非是拋磚引玉，引發注意和思考。

四、遇到阻力怎么辦

改革將觸犯數以萬億元計的巨量利益，這些利益不僅本身擁有權力，往往還有正統觀念的包裝。改革必然困難重重。《決定》看到這些困難，提出“最大限度調動一切積極因素，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬。”

從公民的角度看，參與改革的積極性必定遭遇挫折。消極，拖延，口惠而實不至，甚至直接打擊，都是可以預料的。面對困難很難討巧，惟有不屈不撓，堅持到底。但是應該把握分寸，注意維護官民雙方改革的共同基礎，適當妥協，逐步推進，盡量在雙方共同認可的空間內爭取良性互動。改革需要自上而下和自下而上這兩股力量推動，最理想的狀態是兩股力量形成合力，共同拆除觀念和利益的藩籬。這就需要彼此配合的良性互動，避免內部損耗和相互損耗。當然，良性互動不僅意味著合作，也包含了沖突，適度的沖突是有建設性的，新制度就是在解決沖突中誕生的。

建立新制度，進入新制度，官民雙方都要學習，都要摸索。學習需要啟蒙。學者負有這方面責任：預測問題，介紹成熟的經驗，提出建設性的建議。

民營企業家，不僅可以在新的經濟空間里施展身手，還可以在財力方面支持公民的活動。作為改革的受益者，資助公民推動改革，不僅是利他，也是更深一層的自利。成熟的公民社會，現代的治理體系，完整的公民權利，是企業最安全的生存環境。

媒體在改革中可以發揮重大的推進作用。媒體代表讀者關注各個改革空間，報道合作與沖突，傳播并評論。在必要的時候，媒體可以喚起全社會對某個焦點的關注。

媒體傳播領域存在令人擔憂的重大隱患。《決定》強調堅持正確的輿論導向，而什么叫正確，什么叫錯誤，在沒有嚴格的法律規定或法規極其寬泛的條件下，恐怕只能是由官職高低決定。如果有關領導的決定符合改革精神，自然皆大歡喜。如果不然，媒體的作用就要大打折扣。有人對十幾年前打壓媒體的重大事件做過統計，大約百分之三四十的打壓行為，只是維護了某些個人和既得利益小集團的利益。在改革中，這些利益將被大量觸犯。由此推想未來，媒體的生存空間不能不令人憂慮。

傳媒領域的真正出路也在法治。經濟領域已有負面清單的構想，上層建筑領域不妨參考學習。這個領域將來有矛盾頻發的可能，如何妥善處理，關系到改革的動力，關系到改革到底能走多遠。沒有媒體及其所代表的民意推動，單憑自上而下的力量，改革的萬里長征能否走出三千里？

更令人擔憂是：公民在《決定》承諾打開的空間內活動，但這些承諾能否兌現？如果憑借歷史經驗回答，只能說有可能，但不一定。說“有可能”是因為，兌現承諾不僅對當局的形象有利，也對官民雙方的整體利益有利，黨史中不乏信守承諾的先例。說“不一定”是因為，整體利益和局部利益未必一致，長期利益和眼前利益常常沖突，愿望和能力總有差距，違背承諾的先例也為數不少。這種風險的存在，必將抑制廣大公民參與的積極性。不調整現有的制度條件，恐怕就難以激發并容納公民參與改革的熱情。聊以自慰的是，作為市場契約關系的延伸，現代治理理當信守承諾并建立保證承諾可信的制度，這是符合各方利益的。市場不是兵不厭詐的戰場，一再失信，就沒人敢談生意了。

在歷史學家看來，一個社會在前進中遭遇阻力，其實是有積極意義的。遭遇阻力就要克服阻力，每前進一步，都必須凝聚一批力量，完成一套計算，形成一個共識，接受一種價值，留下一個故事，激發生成新的精神力量。這才是扎扎實實的進步。這些東西將成為我們民族的記憶和財富，成為我們自身和我們后代心中最可珍貴的一部分。來得容易，失去也容易。來得艱難，才知道珍惜，才有意識也有能力抵御侵蝕，才能在民族進步的每個臺階上聚集閃光的精神和生命，形成社會肌體內部對抗疾病的長久免疫力。民眾就是這樣成長為公民的。

中國社會的官民關系長期緊張，沖突不斷，但是，在全面深化改革決定的基礎上，官民雙方有了良好合作的空間，改革的樂觀前景初步展現。盡管改革并不必然成功，但公民的努力大大有助于成功。

（責任編輯徐慶全）