淺談“水害”與“水利”

鄉(xiāng)愁何處寄托？

“看得見山，望得見水，記得住鄉(xiāng)愁。”

——總書記 習(xí)近平

總書記去年對生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的闡述，讓許多人感慨萬千：以前，家鄉(xiāng)河水碧波蕩漾，鄉(xiāng)間小路綠樹成蔭，而今孩提時(shí)游泳的小河已經(jīng)干涸，當(dāng)年母親洗衣的泉眼也填滿了垃圾。今后，鄉(xiāng)愁要如何寄托？青山綠水的記憶碎了，大大小小的水問題來了。

2014年11月14日至16日，由中國水利技術(shù)信息中心主辦、青島環(huán)境工程設(shè)計(jì)院有限公司承辦的“第三屆城市水系規(guī)劃與河道綜合治理培訓(xùn)”會議在青島舉辦，水利專家們所展述的水問題讓人觸目驚心，也進(jìn)一步引發(fā)了各界人士的思考。

我國雖是水資源大國，水資源總量位列世界第四位，但我國人均水資源占有量為2100立方米，僅為世界平均水平的1/4左右，缺水情況可見一斑。

2009年至2013年，云南遭遇了特大干旱，百年不遇。水井的深度從之前的三五米，挖到了近百米，以往靠天吃飯的人們現(xiàn)在只能是對天望眼欲穿、無奈祈盼。云南是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值占全省GDP的15%左右，水是重要的生產(chǎn)資料，而河湖干涸、土地沙化皸裂、農(nóng)作物死亡，導(dǎo)致旱區(qū)內(nèi)生活、生產(chǎn)用水困難，生態(tài)環(huán)境也在悄然改變。到2013年，全省因干旱導(dǎo)致缺糧人口達(dá)714萬，飲水困難人口達(dá)1014萬，其中后者占全省總?cè)丝诘?0%以上。原有的河流、湖泊水位急劇下降，周圍的動物棲息地、林地覆蓋也隨之減少。

今年，云南大旱的硝煙還未散盡，我國又出現(xiàn)大范圍干旱，波及河南、山西、山東、內(nèi)蒙古等多地，到目前為止，此次干旱雖不及云南大旱那般曠日持久，其所波及的范圍卻令國人咂舌。抗旱工作持續(xù)升溫，如何能有效的利用水資源，以滿足生產(chǎn)、生態(tài)和生存的需求？

干旱是當(dāng)前全國大部分地區(qū)面臨的突出問題，可是，也有不少地區(qū)反而因?yàn)樗喑隽藛栴}。

每年的夏天，我國東南沿海進(jìn)入雨季，接連的臺風(fēng)和暴雨，經(jīng)常讓一座座城市變成“威尼斯”。2013年浙江的余姚大水，淹了70%的縣城，交通管網(wǎng)一度癱瘓，鹽水還導(dǎo)致變電所、水廠、通訊等設(shè)備障礙，人們的基本生活都無法保障，受災(zāi)人口達(dá)83萬余人。

不過，這類事件不只是發(fā)生在江南水鄉(xiāng)，就在“水淹余姚”的前一年，北京也發(fā)生了導(dǎo)致79人死亡的特大雨澇事件。

2012年7月21日當(dāng)天，北京連續(xù)下了16個(gè)小時(shí)的大雨，平均降雨量達(dá)170毫米，局部地區(qū)超過500毫米，是新中國成立以來最大的一次降雨。79人死亡、160萬人受災(zāi)、經(jīng)濟(jì)損失116.4億元，這次慘痛的教訓(xùn)也給人們敲響了警鐘：常年干旱的城市，一場突如其來的暴雨就能直逼居民人身安全，城市水系及管網(wǎng)建設(shè)應(yīng)該如何規(guī)劃？

干旱是當(dāng)前全國大部分地區(qū)面臨的突出問題，可是，也有不少地區(qū)反而因?yàn)樗喑隽藛栴}。

每年的夏天，我國東南沿海進(jìn)入雨季，接連的臺風(fēng)和暴雨，經(jīng)常讓一座座城市變成“威尼斯”。2013年浙江的余姚大水，淹了70%的縣城，交通管網(wǎng)一度癱瘓，鹽水還導(dǎo)致變電所、水廠、通訊等設(shè)備障礙，人們的基本生活都無法保障，受災(zāi)人口達(dá)83萬余人。

不過，這類事件不只是發(fā)生在江南水鄉(xiāng)，就在“水淹余姚”的前一年，北京也發(fā)生了導(dǎo)致79人死亡的特大雨澇事件。

2012年7月21日當(dāng)天，北京連續(xù)下了16個(gè)小時(shí)的大雨，平均降雨量達(dá)170毫米，局部地區(qū)超過500毫米，是新中國成立以來最大的一次降雨。79人死亡、160萬人受災(zāi)、經(jīng)濟(jì)損失116.4億元，這次慘痛的教訓(xùn)也給人們敲響了警鐘：常年干旱的城市，一場突如其來的暴雨就能直逼居民人身安全，城市水系及管網(wǎng)建設(shè)應(yīng)該如何規(guī)劃？

水有其自身的凈化能力，尤其是有良好生態(tài)系統(tǒng)的自然河流。但就像汽車載客一樣，水也不能超載。尤其是常見的城市河道，大多以壘砌高堤的筆直型硬質(zhì)河道為主，缺少緩沖地帶等，減弱了水的自凈能力。再加之生產(chǎn)污水、生活垃圾等等，可以說我國經(jīng)濟(jì)的每一點(diǎn)躍進(jìn)，所付出的水的代價(jià)是難以丈量的。

“我在某地作調(diào)研的時(shí)候，有個(gè)老同志問我要了一瓶礦泉水，他沒有喝，而是全部倒掉后用空瓶從河里打了一瓶水，開玩笑說讓我拿回去給孫子寫毛筆字。”河海大學(xué)崔廣柏教授在會上的講的幾句笑話，讓人們笑了，又沉默了。

他說的并不是個(gè)例，在一些工業(yè)發(fā)展重地、人口密集區(qū)域，水污染情況讓人扼腕。工業(yè)原料、生活垃圾、化學(xué)制劑是罪魁禍?zhǔn)祝廴局苯佑绊懥撕恿鞯乃|(zhì)、流速，導(dǎo)致了大批原有動植物死亡，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化；而淤塞的垃圾也影響了城市泄洪河道，最終，雨來了沒地方走，只好淹城淹人。

這樣的例子比比皆是，但要真正遏制卻并不容易。許多工廠作坊，在環(huán)保部門開出罰單后，依然繼續(xù)開工，顯然，罰款的力度并不能對其起到震懾作用。但從另一方面講，企業(yè)要發(fā)展要生存，應(yīng)該如何規(guī)劃，才能在生產(chǎn)與生態(tài)之間找到平衡點(diǎn)？

水治理劍指何方？

“水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污‘三條紅線’目前已覆蓋全部省級、地市級行政區(qū)和80%的縣級行政區(qū)；節(jié)水型社會建設(shè)深入推進(jìn)，2007-2013年，全國萬元工業(yè)增加值用水量由161立方米降到94.3立方米（按2000年不變價(jià)計(jì)），農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)由0.475提高到0.523；水土保持生態(tài)建設(shè)全面提速，部分流域和地區(qū)水生態(tài)環(huán)境逐步修復(fù)；水資源統(tǒng)一調(diào)度成效顯著，確保了重點(diǎn)地區(qū)供水安全和生態(tài)安全；城鄉(xiāng)水環(huán)境整治扎實(shí)開展，啟動105個(gè)水生態(tài)文明城市試點(diǎn)建設(shè)，農(nóng)村河塘整治與水系連通力度不斷加大；水生態(tài)文明制度建設(shè)得到加強(qiáng)，各項(xiàng)工作取得了明顯成效。”

——水利部部長 陳雷

中央態(tài)度堅(jiān)決

2011年中央1號文件《國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》中提到，水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。興水利、除水害，事關(guān)人類生存、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步，歷來是治國安邦的大事。

誠然，水治理關(guān)乎整個(gè)國家的生存發(fā)展，古有大禹治水、都江堰工程，今有三峽大壩、南水北調(diào)工程等。縱觀古今，都把治水作為治國要?jiǎng)?wù)。從2011年的中央1號文件出臺以來，各部委積極響應(yīng)。尤其在黨的“十八大”中明確提出，將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)相并列，形成中國特色社會主義“五位一體”的總布局。

而中國水利部在2013年1號文件中也緊跟其后地提出，要將水生態(tài)文明建設(shè)列為生態(tài)文明建設(shè)的重要一項(xiàng)，堅(jiān)持人水和諧、科學(xué)發(fā)展，保護(hù)為主、防治結(jié)合，因地制宜、以點(diǎn)帶面的基本原則，把生態(tài)文明理念融入到水資源開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護(hù)的各方面和水利規(guī)劃、建設(shè)、管理的各環(huán)節(jié)。

在不久前的全國水利“十三五”規(guī)劃編制中，也將水安全上升到國家安全戰(zhàn)略高度，明確提出“十三五”時(shí)期是推進(jìn)水利現(xiàn)代化進(jìn)程、提升水安全保障能力至關(guān)重要的5年，要把習(xí)近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手乏力”的保障水安全基本思路，落實(shí)到規(guī)劃編制工作中，體現(xiàn)到規(guī)劃的指導(dǎo)思想和總體思路上。

今年10月，水利部、發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快水利建設(shè)市場信用體系建設(shè)的實(shí)施意見》，其中指出，要以健全水利建設(shè)市場信用體系規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)體系為基礎(chǔ)，以加快水利建設(shè)市場信用信息系統(tǒng)建設(shè)為支撐，以建立水利建設(shè)市場守信激勵(lì)失信懲戒機(jī)制為重點(diǎn)，以提高水利建設(shè)領(lǐng)域誠信意識和信用水平為目的，推動信用信息公開、共享和應(yīng)用，提高公共服務(wù)能力，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，維護(hù)水利建設(shè)市場正常秩序。并強(qiáng)調(diào)加快水利建設(shè)市場信用體系建設(shè)，要堅(jiān)持政府主導(dǎo)、分級推動；堅(jiān)持依法監(jiān)管、社會共治；堅(jiān)持統(tǒng)籌安排、分步實(shí)施；堅(jiān)持強(qiáng)化應(yīng)用、重點(diǎn)突破；堅(jiān)持公正透明，真實(shí)準(zhǔn)確。

地方積極響應(yīng)

中央的一系列決策，表明我國堅(jiān)決治水的態(tài)度，各地政府部門也積極響應(yīng)，根據(jù)自身特點(diǎn)，提出了具體的治水方針。

長江科學(xué)院副院長陳進(jìn)在此次會議中講到，自2011年的中央1號文件發(fā)布以來，山東、浙江、云南等地開啟了不少大中小型水利工程，工程總額一度超過千億元。規(guī)模之大，前所未有。

其中，浙江的“五水共治”是地方水治理中打得比較漂亮的一戰(zhàn)。2013年，浙江省委書記夏寶龍?jiān)谡憬〗?jīng)濟(jì)會議中指出“‘五水共治’要形成破竹之勢”，展現(xiàn)出了浙江在治水上壯士斷腕的斗志。

五水共治，治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水——好比五個(gè)手指，治污水的大拇指最粗，百姓觀感直接，最能帶動全局，而百姓也必會豎起大拇指。其中長興、嘉興、麗水、溫州等地，都成為了治水模范城市。僅長興，在這場行動中打撈雜草浮萍43650噸、打撈拆解沉船605艘、取締無證漁網(wǎng)6364條等，縣域區(qū)內(nèi)水面環(huán)境明顯改善。

再看山東省。早在2008年以前，山東就提出要著力打破城鄉(xiāng)分割，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村供水城市化、城鄉(xiāng)供水一體化的戰(zhàn)略格局。

地處黃河沖積平原區(qū)的德州，地下水氟高碘重且苦咸，黃河水是唯一可用水源。為從根本上解決農(nóng)村飲水不安全問題，該市打破城鄉(xiāng)分割，以建平原水庫引黃河水為水源，實(shí)行一縣一網(wǎng)，有條件的縣與縣聯(lián)網(wǎng)，水源互濟(jì)。

通過3年努力，到2013年底，該市完成投資42.8億元，其中省以上投資5.9億元，市縣財(cái)政22.0億元、自籌15.9億元，建成平原水庫13座，在建5座，年供水能力5億立方米。全市12個(gè)縣整建制實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化，400多萬農(nóng)村民眾喝上了與城里人“同源、同網(wǎng)、同質(zhì)”的安全水，徹底結(jié)束了幾千年喝苦咸水的歷史，而且水費(fèi)比城里人便宜，免收水資源費(fèi)和排污費(fèi)。

治水興水，民生為先。

司法進(jìn)程跟進(jìn)

如果說，政策引導(dǎo)是治水這艘大船航行的方向，那么司法體系保障則是為大船保駕護(hù)航的風(fēng)帆。

監(jiān)管難度大、司法管控體系薄弱一直是困擾水利部門工作的難題，現(xiàn)任十二屆全國人大常委會副委員長、民革中央主席萬鄂湘早在2012年全國兩會上接受記者提問時(shí)談到了“水資源司法保護(hù)”的例子，他當(dāng)時(shí)拋出一個(gè)問題：能不能按照中國海事法院的管理體制成立專門管水的，或者專門的環(huán)境保護(hù)法庭。

由于我國法院一般是按行政區(qū)劃分設(shè)置，但惟獨(dú)海事法院不按行政區(qū)劃設(shè)置，是按流域設(shè)置，比如長江只有武漢海事法院一家，具有統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)和排除干擾等諸多益處，如果水資源司法保護(hù)也如此，那么許多地方也就變得“容易管”、“容易治”，所以當(dāng)時(shí)提案一出，得到社會各界的響應(yīng)，比如貴陽率先設(shè)立環(huán)境保護(hù)法庭，把貴陽市的三大庫區(qū)全部交由一個(gè)法庭管制，突破了行政區(qū)劃的概念。隨后昆明針對滇池專門成立了環(huán)境保護(hù)法庭，無錫針對太湖也成立了專門的環(huán)境保護(hù)法庭，而且之后還助推環(huán)境公益訴訟制度的建立。

水利部部長陳雷提出，要開創(chuàng)依法治水管水興水新局面，從頂層設(shè)計(jì)、水利立法、嚴(yán)格執(zhí)法、化解水事矛盾、水利普法、隊(duì)伍建設(shè)方面進(jìn)一步加強(qiáng)完善我國國情水情的水法規(guī)體系，懲處各類水事違法行為，加強(qiáng)河湖空間管制，建立應(yīng)急信息共享和快速處置機(jī)制等。

水治理有何利器？

“必須改變傳統(tǒng)治水思路和水系管理體制。”

——河海大學(xué)教授 崔廣柏

近幾年，我國圍繞生態(tài)文明建設(shè)在體制和具體做法上做了諸多努力，水利工作在很大層面上取得了突破性進(jìn)展。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本，綜合運(yùn)用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。

其中水環(huán)境保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償是其中一項(xiàng)主要內(nèi)容，各地應(yīng)當(dāng)確保出界水質(zhì)達(dá)到考核目標(biāo)，根據(jù)出入境水質(zhì)狀況確定橫向補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；搭建有助于建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政府管理平臺，推動建立流域生態(tài)保護(hù)共建共享機(jī)制；加強(qiáng)與有關(guān)各方的協(xié)調(diào)，推動建立促進(jìn)跨行政區(qū)的流域水環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)資金。

長江生態(tài)流域是率先建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的水系系統(tǒng)，具體內(nèi)容主要包括落實(shí)碳排放補(bǔ)償機(jī)制，量化長江流域清潔空氣供給費(fèi)用補(bǔ)償；加快推進(jìn)南水北調(diào)工程并選擇中線供水方案，讓長江中上游清潔水資源更好地惠澤民生；建立下游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)反哺中上游欠發(fā)達(dá)地區(qū)機(jī)制；提高效益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；繼續(xù)實(shí)施退耕還林政策，加大退耕還林補(bǔ)償力度。

不過，現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，市場分析評價(jià)等基礎(chǔ)性工作薄弱，未綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值。所以各地水利部門在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，應(yīng)與市場結(jié)合，積極拓展市場開發(fā)價(jià)值，引入市場機(jī)制。

水利基建融資創(chuàng)新

一直以來，水利設(shè)施建設(shè)的大部分投入依賴中央政府撥款，導(dǎo)致了項(xiàng)目落實(shí)上的種種局限性。在國家力倡經(jīng)濟(jì)體制改革的背景下，水利上也積極引入市場機(jī)制，讓水利建設(shè)成為全社會、全世界共同參與的大事。

2014年9月24日，水利部與世界水理事會在京共同召開了“保障水安全-水利基礎(chǔ)設(shè)施投融資”研討會。世界水理事會專家在研討會上介紹了全球水利基礎(chǔ)設(shè)施投融資情況，與會代表就中國水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)戰(zhàn)略、大型水利工程的融資、城市水利基礎(chǔ)設(shè)施融資、中國在國際上對水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資等情況交流了經(jīng)驗(yàn)。來自水利部、國家發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部、國家開發(fā)銀行、重慶水利投資集團(tuán)、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行籌建工作小組、世界銀行與亞洲開發(fā)銀行駐華代表處、世界水理事會執(zhí)行局和國際咨詢公司的共30余位中外專家參加了會議。

世界水理事會是水資源領(lǐng)域最具影響力的國際組織之一。2013年，世界水理事會發(fā)起成立了“保障水安全-水利基礎(chǔ)設(shè)施投融資高級別小組”，邀請有關(guān)國家政府部門、企業(yè)、學(xué)界和相關(guān)國際組織的高層人士參加，探索適合于具有不同國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平國家的水利基礎(chǔ)設(shè)施投融資創(chuàng)新機(jī)制，推動全球水議程的實(shí)施。

行業(yè)整合形成聯(lián)合體

水利綜合治理是多部門、多學(xué)科的綜合工作。水系基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查需要社會多方面的協(xié)同合作，然而調(diào)查人員常常受到多方阻礙，導(dǎo)致前期排查工作難以深入；在規(guī)劃期間，需要與城市規(guī)劃等住建部門協(xié)商共進(jìn)，同時(shí)配備優(yōu)秀的設(shè)計(jì)和施工隊(duì)伍；最終在落實(shí)水系生態(tài)恢復(fù)時(shí)，更是需要到行政管理部門、園林綠化部門等多單位共同發(fā)力——如若溝通不利，將影響水系規(guī)劃、水環(huán)境治理工程的正常進(jìn)行。所以在會議上多位專家提出，行業(yè)間應(yīng)形成大聯(lián)合體，以打破行業(yè)壁壘。

從事水利工作近60年的河海大學(xué)教授崔廣柏提到，有時(shí)候有好的規(guī)劃，但是缺乏好的設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，“生態(tài)溝怎么做”、“植物選擇哪些類”這些專業(yè)的問題，都應(yīng)該有專業(yè)的團(tuán)隊(duì)來解決。而組建一個(gè)聯(lián)合體，所有人員各具其能，術(shù)業(yè)有專攻，對于水利工程實(shí)施有極好的保障作用。若沒有搞生態(tài)環(huán)境的軟科學(xué)技術(shù)團(tuán)隊(duì)與發(fā)展意識，其隊(duì)伍是很難有后勁的。

大江大河的水系規(guī)劃對城市建設(shè)規(guī)劃所起的作用是提綱挈領(lǐng)的，其發(fā)展方向?qū)⒊蔀樽〗ā@林部門在進(jìn)行城市水生態(tài)景觀建設(shè)時(shí)的“航標(biāo)”。當(dāng)前，住建部門提倡，改善城市生態(tài)環(huán)境與建設(shè)“海綿型城市”相結(jié)合，讓城市多余的水能填補(bǔ)缺失的水。對此，中國水利水電科學(xué)研究院院士王浩在會上也提到，城市水系規(guī)劃應(yīng)該充分利用城市河流，與“海綿型城市”并行發(fā)展。

水系治理，也離不開景觀設(shè)計(jì)部門的支持。青島環(huán)境工程設(shè)計(jì)院有限公司被甄選為本次會議的承辦方，其意義是深遠(yuǎn)的。由于該設(shè)計(jì)院長期從事濱海景觀及城市河流景觀修復(fù)工作，在如何打造水生態(tài)景觀方面有豐富經(jīng)驗(yàn)。在該院負(fù)責(zé)的幾個(gè)主要項(xiàng)目中，都體現(xiàn)了水安全保障、水生態(tài)保持在水景觀打造中的基礎(chǔ)性地位。正是多行業(yè)、多學(xué)科結(jié)合，才能有好的治水工程。當(dāng)然，也基于此次會議的橋梁作用，讓國內(nèi)諸多著名水利科研單位、行政部門、優(yōu)秀企業(yè)相互間達(dá)成合作同盟，在治理水環(huán)境的道路上齊進(jìn)退。