對(duì)現(xiàn)行征地制度的實(shí)踐探討

萊蕪市國(guó)土資源局市區(qū)分局

黨的十八大報(bào)告中提出，“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。這是我國(guó)首次將征地制度改革寫進(jìn)中共黨代會(huì)報(bào)告，這預(yù)示著國(guó)家將會(huì)以前所未有的力度保護(hù)農(nóng)民利益，切實(shí)解決好與農(nóng)民聯(lián)系最為密切的土地問(wèn)題。筆者根據(jù)多年的工作實(shí)踐，對(duì)現(xiàn)行征地制度作如下分析及探討。

一、現(xiàn)行征地制度存在的主要問(wèn)題

隨著城市化和工業(yè)化步伐的不斷加快，以建設(shè)用地為主的土地資源消費(fèi)需求急劇擴(kuò)張。為了滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地的需要，一些地方政府就開(kāi)始大肆征收集體土地甚至耕地。然而當(dāng)前的征地制度卻存在著諸多缺陷，嚴(yán)重?fù)p害了被征地農(nóng)民的利益，由此引發(fā)的征地糾紛及被征地農(nóng)民的生活問(wèn)題日益引起社會(huì)各界的關(guān)注。

第一、征地范圍不明確。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定，國(guó)家為了公共利益需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但現(xiàn)行任何法律都沒(méi)有對(duì)“公共利益”一詞作出確切的定義，這就客觀上造成了一些地方政府隨意對(duì)公共利益進(jìn)行擴(kuò)大解釋。在實(shí)行土地有償使用制度后，地方政府在GDP崇拜和巨額土地出讓金的誘惑下，大肆行使征地權(quán)，隨意征收土地，不可避免的超越了公共利益的范圍。

第二、集體土地所有權(quán)不明確。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定，農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有。但集體具體指哪一級(jí)、哪個(gè)組織，兩者都沒(méi)有作明確規(guī)定，農(nóng)民集體如何行使土地所有權(quán)，也沒(méi)有明確的法律規(guī)定，也就導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中村委會(huì)行使了土地所有者的權(quán)利，村集體的土地征收事項(xiàng)也都由村委會(huì)成員決定。這樣，實(shí)際的集體土地所有者由農(nóng)民集體變成了村委會(huì)中的少數(shù)人，而廣大的農(nóng)民群眾沒(méi)有足夠的發(fā)言權(quán)，甚至在征地過(guò)程中連知情權(quán)都沒(méi)有。

第三、征地補(bǔ)償不合理。一方面，土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。按照《土地管理法》規(guī)定，征地補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)，但征地補(bǔ)償僅限于與土地有直接關(guān)系的一部分損失，沒(méi)有考慮到其它間接損失和土地的未來(lái)升值潛力。因此即使按目前法律規(guī)定的最高比例把土地的無(wú)限期使用價(jià)值一次性買斷，也是不公平的。因?yàn)橐浴氨徽魇胀恋氐脑猛窘o予補(bǔ)償”和“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”為標(biāo)準(zhǔn)，而并非以土地市場(chǎng)價(jià)值和土地未來(lái)的使用用途為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)給予補(bǔ)償，無(wú)法使失地農(nóng)民分享到土地的增值收益，甚至隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、物價(jià)的上漲，農(nóng)民今后的基本生活都無(wú)法保障。另一方面，土地征收補(bǔ)償方式過(guò)于單一。目前，大多數(shù)地區(qū)以一次性貨幣補(bǔ)償為主，失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)沒(méi)有保障。單純的金錢補(bǔ)償無(wú)法解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。農(nóng)民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知識(shí)，無(wú)法在激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中生存下去。在農(nóng)民難以就業(yè)、社會(huì)保障跟不上的情況下，農(nóng)民失地就等于失去了賴以生存的基礎(chǔ)。

第四、土地征用程序透明度低。《土地管理法》規(guī)定，國(guó)家征收土地補(bǔ)償、安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。現(xiàn)實(shí)中，征地是強(qiáng)制性的，征地主體是政府部門，農(nóng)村集體和農(nóng)民是弱勢(shì)群體，農(nóng)民沒(méi)有足夠的發(fā)言權(quán)、決策權(quán)和申訴權(quán)，征地程序也缺乏群眾的監(jiān)督，土地所有者權(quán)益難以有效保障。同時(shí)，目前還缺乏對(duì)公益性征地的合法性審查，在征地公告中也沒(méi)有征地目的合法性專門說(shuō)明，這也就為那些打著“公共利益”幌子的商業(yè)性項(xiàng)目鉆法律空子提供了機(jī)會(huì)。

二、對(duì)現(xiàn)行征地制度改革的幾點(diǎn)建議

中國(guó)農(nóng)村改革30多年的經(jīng)驗(yàn)表明，“還權(quán)于農(nóng)”是解放農(nóng)村生產(chǎn)力、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。在城市化、工業(yè)化快速推進(jìn)和農(nóng)村土地面臨新一輪變革的歷史階段，賦予農(nóng)民更大的自主權(quán)利、更加注重農(nóng)民的意愿和實(shí)踐，仍不失為最重要的“方法論”。當(dāng)前征地制度的改革還存在著諸多障礙，但卻到了刻不容緩的時(shí)刻。為切實(shí)保障被征地農(nóng)民的權(quán)益，筆者認(rèn)為征地制度改革可以嘗試從以下四個(gè)方面入手。

一是明確征地范圍，合法行使土地征用權(quán)。當(dāng)前，應(yīng)盡快以立法的形式明確“公共利益”的概念，嚴(yán)格將土地征收權(quán)限定在符合公共利益的范圍內(nèi)。為了便于實(shí)踐中對(duì)是否符合“公共利益”進(jìn)行判斷和嚴(yán)格限制政府的征收權(quán)，我國(guó)應(yīng)借鑒一些征收制度比較成熟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)公共利益的概念、范圍進(jìn)行明確。對(duì)于非公共利益建設(shè)需要用地，比如用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)商必須通過(guò)市場(chǎng)交易方式按照市場(chǎng)價(jià)值與農(nóng)民等價(jià)交換，將征收土地的過(guò)程改造成平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利交易過(guò)程，保障土地同地同價(jià)，增強(qiáng)農(nóng)民在土地交易中的決策權(quán)重。在雙方交易過(guò)程中，政府通過(guò)適當(dāng)?shù)亩愂斋@得財(cái)政收入，解決財(cái)政問(wèn)題。

二是明確農(nóng)村土地所有權(quán)，確保主體利益完整。農(nóng)村集體土地首先應(yīng)該進(jìn)行確權(quán)，使土地有明確的產(chǎn)權(quán)歸屬，讓被征地主體有維護(hù)自身利益的基礎(chǔ)。農(nóng)村土地改革應(yīng)當(dāng)還農(nóng)民一個(gè)完整的土地所有權(quán)，尤其包括土地發(fā)展權(quán)，允許集體土地依法轉(zhuǎn)讓，盡可能減少對(duì)集體土地所有權(quán)的限制，讓農(nóng)民有支配自己土地的權(quán)利。在土地征收中，讓農(nóng)民真正成為決策主體、利益主體，使征地過(guò)程反映農(nóng)民的意愿。

三是改革征地補(bǔ)償制度，讓更多利益向農(nóng)民傾斜。一方面要提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償資金分配兼顧公平和效率。在土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)考慮土地改變用途以后的增值，使農(nóng)村土地的預(yù)期效益在征地中得到充分反映，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)態(tài)情況，建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保老百姓生活水平穩(wěn)步提高。同時(shí)，政府在土地收益的使用上應(yīng)更多地向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民傾斜。如建立土地基金制度，將一定比例的土地收益歸集起來(lái)，用于調(diào)劑農(nóng)業(yè)的豐歉余缺，平抑市場(chǎng)波動(dòng)對(duì)農(nóng)民生活造成的影響，實(shí)現(xiàn)土地收益的“年際”合理分配，以實(shí)現(xiàn)土地增值收益分配的公平和高效。另一方面，豐富征地補(bǔ)償方式，解除農(nóng)民生活后顧之憂。在財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，增加通過(guò)就業(yè)、培訓(xùn)、留地、入股、納入城市社會(huì)保障體系等多種方式實(shí)現(xiàn)的安置性補(bǔ)償。比如，被征地農(nóng)民與政府進(jìn)行土地合作開(kāi)發(fā)，既減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，也能使原土地所有者從土地增值中獲益，既解決了農(nóng)民的長(zhǎng)久生計(jì)，也緩解了征地中產(chǎn)生的社會(huì)矛盾。

四是完善征地程序，加大征地程序透明度。完善的征地程序是維護(hù)被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民合法權(quán)益的有效保證。為保障被征地農(nóng)民的權(quán)益，應(yīng)在現(xiàn)有征地程序中增加“交地”程序。目前實(shí)行的土地審批程序是“征供分離”，征地權(quán)在省級(jí)以上人民政府，而供地權(quán)基本在市、縣人民政府，而侵害被征地集體及農(nóng)民權(quán)益的大多就是市、縣地方政府。增加“交地”程序后，即使供地方案已經(jīng)依法批準(zhǔn)，若出現(xiàn)被地方政府或部門拖欠、挪用和截留補(bǔ)償資金的情況，征地集體及農(nóng)民仍有權(quán)拒絕交地。另外，在現(xiàn)有土地征收程序的基礎(chǔ)上，建立土地征收目的審查制度，強(qiáng)化土地征收公告制度，增加工作透明度，健全土地征收過(guò)程中的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)建立公正參與、公開(kāi)查詢、舉行聽(tīng)證和舉報(bào)等制度，加強(qiáng)全社會(huì)對(duì)土地征收的監(jiān)督。

我國(guó)到2020年全面建成小康社會(huì)，重點(diǎn)在最廣大區(qū)域的農(nóng)村，難點(diǎn)在最廣大群體的農(nóng)民。土地問(wèn)題是與農(nóng)民利益聯(lián)系最為密切的問(wèn)題，加快征地制度改革，讓廣大農(nóng)民真正參與到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，切實(shí)保障好農(nóng)民的權(quán)益，是當(dāng)前“三農(nóng)”問(wèn)題中的重中之重，也是順利實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的關(guān)鍵所在。