國資公司治理模式效能評價與對策分析

【摘要】文章按照國資公司發展階段和特征將其公司治理模式劃分為行政型、行政與經濟結合型和經濟型三種類型。以制約因素理論為基礎，以政治、時間、財務、內部管理和風險等成本要素為主要對象，結合綜合調查研究和工作實踐，分析評價了國資公司各種治理模式的效能，提出了提高國資公司治理效能的對策措施。

【關鍵詞】國資公司 治理模式 制約因素 對策措施

【中圖分類號】F832 【文獻標識碼】A

國資公司是指中央和地方各級人民政府授權從價值形態方面對國有資產進行經營和管理，承擔國有資產保值增值責任的國有獨資公司，是開展特殊業務形式的國有企業。據不完全統計，截至2013年末，全國在工商部門注冊登記的國有獨資公司（企業法人）已超過1萬家。自2011年上半年開始，國家加大對地方政府融資平臺的規范和治理，部分國資公司通過了銀監部門審核被確定為一般企業，正逐步走向合格市場主體方向。國資公司成立之初或曰政府融資平臺階段，主要表現為政府主導型治理模式，退出平臺后成為合格市場競爭主體的階段表現為政府和市場導向相結合的治理特征，國資公司啟動股本結構改造進而進入資本市場、成為公眾企業后則與眾多股份制及上市公司一樣表現為經濟型主導的治理模式。

以色列物理學家Eliyahu M.Goldratt博士創立的制約因素理論提出，系統最終的產出受系統內最薄弱環節的限制，任何系統至少存在著一個制約因素或瓶頸，否則它就可能有無限的產出。因此要提高一個系統（任何企業或組織均可視為一個系統）的產出，必須要打破系統的瓶頸。要想達成預期的目標，須從最弱的一環入手，才可收到顯著的功效。依據該理論，國資公司的不同治理模式伴隨有不同的限制因素，國資公司需要厘清公司治理模式的制約因素，破除公司治理模式的制約瓶頸，降低管理成本，獲取更高的收益。

Gillan（2006）分析指出公司的內部治理主要體現為公司治理特征，如董事會規模、股權結構、經理層激勵等；外部治理涉及政府監管、法律體系等①。高創（2009）認為，我國國有獨資公司治理模式屬于政府主導型治理模式，他把中國公司的治理模式分為三類：政府主導型治理模式，家族主導型治理模式和法人主導型治理模式治理②。李維安、郝臣（2009）提出中國公司治理改革的鮮明主線是從行政型治理向經濟型治理的演進③。李維安、邱艾超（2010）以中國民營上市公司為樣本，對治理轉型視角下民營企業的政治聯系程度對公司業績的影響進行分析。發現民營企業的政治聯系指數逐年降低，從而驗證了治理轉型的積極存在④。

國資公司治理模式的類型及其特征

本文按照國資公司的治理特征將其治理模式劃分為三類：政府主導的行政型、政府和市場共同作用的行政和經濟相結合型、企業法人主導的經濟型。當前，國資公司整體表現為行政型治理模式和行政與經濟相結合型治理模式，以上兩種類型涵蓋了國資公司的基本面。

行政型模式。行政型模式一般存在于政府融資平臺和國資公司成立初期，這時的國資公司以完成政府融資以及土地整理為主要業務，是典型的集權型計劃經濟發展模式。其特征是政企不分，資源配置行政化，高管任免行政化，治理行為行政化，“內部治理外部化，外部治理內部化”。其直接結果就是企業內的非效率，企業缺乏應有的活力，治理成本高昂⑤。

行政與經濟結合型模式。行政與經濟結合型模式是指剛剛通過銀監部門核準退出政府融資平臺的一般企業，該部分國資公司在金融部門按照類平臺管理，但已不直接承擔為地方政府融資任務，按照市場規則基本厘清了財政和企業經營的界限和關系，面向市場開拓經營，進入實業產業，但地方政府的重大基礎設施和一級土地整理仍是其重要業務基礎，其特征表現為政府指令和市場運作共同作用。行政與經濟結合型模式是公司治理從行政型模式向經濟型模式轉變的過渡階段，在這期間，企業的自身市場投資經營項目能夠按照市場化的要求運營，同時又受政府的影響較大。由于企業已經開始按照市場化的要求運營，公司治理成本逐步降低，治理效果較好。

經濟型模式。經濟型模式是指以完善的產權制度和市場體系為基礎的企業發展狀態。隨著國資公司的發展壯大和資本運營的深入，國資公司股權多元化，最終發展成為社會企業和公眾公司，這時的公司是以市場為導向的企業法人治理階段，表現為企業經營目標市場化、治理行為市場化。

國資公司高效能治理模式的目標導向

國外學者關于公司治理目標的觀點主要有三種類型：其一是基于自由市場經濟的以股東價值最大化為目標的觀點；其二是基于德日等國的以利益相關者價值最大化為目標；其三是詹森提出的“開明的股東價值最大化和開明的利益相關者價值最大化相結合為目標”。從長遠來說，下列因素決定了我國公司治理模式的目標取向：

一是公司存在的價值。我國國有控股上市公司集中在重要經濟領域，存在的價值不僅僅是股東價值最大化問題，還有國家經濟安全的問題、社區環境問題，壟斷與居民福利的問題等等；國有企業治理中另一個重要問題是委托代理機制問題：公眾—人大—各級政府—國資委—國企經營管理者，復雜的委托代理鏈必然導致信息的失真和管理的失靈。

二是法制的現狀。我國市場經濟缺乏健全的法制基礎，而市場經濟的基礎制度條件對公司治理制度存在重要影響，這些基礎條件包括法制總體框架、產權保護制度、基于社會契約締約自由的信用條件等，這一系列制度條件的綜合表現就是整個社會對私人產權保護的程度。制度條件直接決定了公司治理問題中利益相關者的維權成本。目前我國新公司法雖然引進了股東訴訟制度，但在實踐中，股東維權成本太高，導致實際控制人為所欲為。所以必須強化利益相關者的利益保護。不能僅將“股東權益最大化”理解為大股東權益的最大化。創業者的群體利益固然重要，但小股東利益涉及千家萬戶，缺少小股東利益保護機制的公司治理模式不是和諧的模式。

三是證券市場發展與競爭的需要。在經濟全球化浪潮推動下，一國資本市場將成為本土資本和國際資本有效結合的重要橋梁。對發展中國家和新興市場化國家而言，爭奪國際資本、留住本土資本是經濟可持續發展的保證。美國長期以來實行市場導向的外部治理公司模式，率先創新地采用了獨立董事制度，后又為日本仿效，起到了良好的效果。即使是市場經濟高度發達的英國、美國，其公司治理模式仍然在不斷改進和創新。

對國資公司治理效能的調查分析

本文通過發放調查問卷的方式，了解國資公司的治理效能。問卷內容主要有行政指令、政府當期目標、宏觀政策調整變化等項，每項風險分為嚴重、較大、一般、較小、微小5個維度。問卷的發放對象為東部沿海區域部分地方政府部門、銀行高管、金融機構高管、國資公司高管及財務、審計負責人等。共發放調查問卷200份，收回187份，有效160份，對其中25份進行了深度訪問。

本文將影響國資公司效能的因素劃分層級，分別計算權重，并設定國資公司由高制約度到中制約度、低制約度依次分別為8、5 、3，運用模糊評價模型并結合德菲爾法，得到制約因素及制約度的數據，列表如下：

表1： 國資公司治理模式制約度

從以上計算結果得出，行政型模式對治理效能制約最大，經濟型模式對治理效能制約最小，繪制國資公司各治理模式效能圖如下：

圖1：國資公司治理模式效能圖

圖中S1曲線代表行政型模式的效能，S2曲線代表行政與經濟結合型模式的效能，S3曲線代表經濟型模式的效能。可以看出行政型模式的制約不斷上升趨勢，行政與經濟結合型模式的制約先減少后又逐步上升，而經濟型模式的制約則是逐步減小。S1曲線與S2曲線交匯點M1，S2曲線與S3曲線交匯點M2，M1和M2交匯點即為國資公司治理模式變化的轉折點。

提高國資公司治理效能的對策建議

行政型模式的對策措施。行政型模式是國資公司主要為實現政府公共目標的公司發展模式和階段。此時，國資公司的業務活動系由政府直接決定，政治成本較低，然而由于地方政府為實現當期目標及公益目標，并不主動按照企業發展規律考慮國資公司自身的發展，因此，需增強國資公司治理的經濟性，提高國資公司自主經營度。

在行政型模式中，國資公司的工作目標由政府決定，公司的日常經營管理活動也需政府審批，手續繁瑣復雜，時間成本高昂，因此，需提高國資公司治理的時間效率；財務成本主要來自于融資，國資公司的經營活動由政府審批，融資額、投資額以及投資方向都由政府決策，這個階段的國資公司融資主要來自銀行貸款，利息高昂，且每年還本付息的壓力巨大，粗放型的財務管理方式導致風險較大，因此，實施精細化管理有利于降低國資公司的財務風險和財務成本；現代企業制度尚未建立，公司內部管理不規范，需花費更多的人力、財力、物力，才能實現經營目標，內部管理成本高昂，公司處于“人治”狀態，因此，需完善工作機制、滿足員工發展需求；對經營風險的認識并不清晰，風險意識不強，風險防范措施不足，發生風險幾率高，而且一旦發生風險則會付出高昂的代價，因此，需要強化對國資公司治理風險和管理風險的預防和控制。

行政與經濟結合型模式的對策措施。行政與經濟結合型模式是國資公司在發展過程中，隨著產權和市場機制的逐步完善，受政府行政色彩影響逐步減少的公司發展階段。行政與經濟結合型模式階段，國資公司的市場項目經營由公司自行決策，相比行政型模式階段，與政府部門行政溝通協調在減少，受政府行政色彩影響逐步減弱，此階段需防止政府放權過大、過快，以避免國資公司的經營壞賬，需建立完善的政府決策和管控新機制。

在行政與經濟相結合模式中，國資公司內部決策相對節約時間，且市場機制逐步完善，決策較為合理，所花費的時間代價相對較小，時間成本相對較低，因此，需健全市場機制和進一步提高效率；該模式下的國資公司具有更多的融資渠道和方式，使得國資公司可以選擇融資成本更低的方式進行融資，此時，國資公司與其他企業的戰略合作增多，因此，需注意降低與其他企業合作的交易費用，減少財務成本；內部管理較為規范，內部管理流程和管理制度比較完善，所投入的人力、物力、財力相對減少，具有較大的開放性，因此，需要關注員工獨立個性的塑造；雖然開始關注風險，并對風險做出了一定的預防，但一般并沒有建立起完善的風險管理機制，鑒于政府仍然較嚴重的影響著國資公司的運營，國資公司與政府間相互牽制，因此，要明確雙方權責，各行其是。

經濟型模式的對策措施。經濟型模式是國資公司經過不斷發展，在產權和市場機制都較為完備、治理結構完善條件下的治理模式。經濟型模式階段，國資公司實施市場化運營，公司經營發展目標也由公司自主決策，需要國資公司自我約束、自我強化，加強與政府溝通聯系，及時獲取信息，以降低公司運營風險；可充分發揮市場機制的作用，從目標的決策制定，到目標的組織實施和目標的實現，所需的時間大為縮短，在此治理模式下，國資公司內部制度完善，決策體系科學，因此，時間成本很低。需要運用現代科技和管理手段，不斷提速以節約時間；融資渠道和方式更為多元化，除了常規的銀行貸款外，還包括發行債券以及上市等成本更低的方式，國資公司選擇性更多，財務成本因此最低。此時，需密切關注投資項目的產出和和投資者利益；經濟型模式的國資公司內部結構優化，現代企業制度完善，公司能充分實現規范管理經營，員工都能夠在各自崗位上發揮主觀能動性，在內部管理上投入的人、財、物更少，管理效果優良。公司員工更接近“社會人”，需進一步注重員工作為社會人的需求和團隊建設；已建立起完善的風險管理機制，能使得風險造成的損失減小到最小程度，但需特別重視建立企業可持續發展的企業文化，提高文化約束力。

國資公司治理模式轉型方向。國資公司各個治理模式的特征不同，影響其發展壯大的因素也不盡相同，每種模式都與其存在的時間、地點相適宜，具有存在的合理性，且各有優劣利弊。國資公司治理模式也都存在相應的制約因素，行政型治理模式的制約主要來自于政府，行政與經濟結合型治理模式的制約是政府與企業自身雙重作用，經濟型治理模式的制約因素主要是宏觀經濟市場的影響，總體上說，經濟型治理模式的制約度最小，效能最大，國資公司應加快從行政型治理向經濟型治理模式轉型。

（作者單位：武漢理工大學、青島黃島發展（集團）有限公司）

【注釋】

①Gillan，S.L.Recent Developments in Corporate Governance：An Over view.Journal of Corporate Finance，2006，

2006，12（3）

②高闖：《公司治理：原理與前沿》，北京：經濟管理出版社，2009年，第281～284頁。

③李維安，郝臣：“中國公司治理轉型：從行政型到經濟型”，《資本市場》，2009年第9期，第112～114頁。

④李維安，邱艾超：“國有企業公司治理的轉型路徑及量化體系研究”，《科學學與科學技術管理》，2010年第9期，第168～171頁。

⑤林琴，張文隆，陳素蓉：“國有企業公司治理模式演進研究—從行政型治理到經濟型治理的視角”，《公司治理評論》，2010年第9期，第109～112頁。

責編 / 王坤娜