社會福利事業(yè)參與主體的主觀能動性如何發(fā)揮

【摘要】功能與理性選擇存在理論上的爭議，兩者存在社會行動和個人行動不同方向上的沖突。文章基于上海P區(qū)社區(qū)老年助餐服務(wù)項目的調(diào)查研究，總結(jié)運營管理過程中存在的眾多問題，以功能與理性選擇沖突為理論依據(jù)，分析老年助餐服務(wù)項目供給主體的角色定位及困惑。從如何發(fā)揮參與主體主觀能動性的角度，深入探討福利事業(yè)的發(fā)展路徑。

【關(guān)鍵詞】福利社會化 功能 理性選擇 供給主體

【中圖分類號】D669.7 【文獻標識碼】A

研究問題提出

1999年是國際老人年，標志著全球進入老齡化時代，也是中國進入老年型國家行列的標志年。龐大的老年人口基數(shù)及快速增長水平，養(yǎng)老需求急劇膨脹，收入水平提高帶動福利服務(wù)需求的明顯增長，政府福利供給與服務(wù)需求的矛盾日趨嚴重。為更好地實現(xiàn)政府的福利責任，滿足服務(wù)需求，以“社會福利社會辦”為指導思想的福利社會化范式成為福利發(fā)展的趨勢。

所謂社會福利社會化，是指在政府的倡導、組織、支持和必要的資助下，動員社會力量建設(shè)社會福利設(shè)施，開展社會福利服務(wù)，滿足服務(wù)需求①。社會福利社會化，是民政部于20世紀80年代中期提出的，隨著我國改革開放的不斷深化和社會主義市場經(jīng)濟體制建立，隨著行政管理體制、事業(yè)管理體制等配套改革的不斷展開，社會福利社會化成為一個全局性、方向性的變革趨勢。其核心內(nèi)容是服務(wù)對象、資金來源、管理、服務(wù)設(shè)施和服務(wù)隊伍的社會化。

經(jīng)過近30年的探索實踐，福利社會化順應了中國經(jīng)濟和社會變革趨勢，然而這一理念和實踐在確立伊始就存在理論爭議。在西方文獻中并沒有“社會福利社會化”的概念，與之接近的是“社會福利私營化”，在臺灣被稱之為“民營化”②。主要是以國家福利向私營化方向轉(zhuǎn)變，強調(diào)政府不再是唯一的福利提供者，通過逐漸降低政府撥款補助的依賴，引入營利的商業(yè)組織與非營利社會組織，強化其角色和功能使私立機構(gòu)成為福利供給的主體。在西方學界研究中，福利私營化雖然批評很多，但它的優(yōu)勢也引起廣泛關(guān)注，如專業(yè)化水平提高、服務(wù)質(zhì)量提升等。

從社會福利供給主體的多元化角度看，福利社會化與福利私營化具有異曲同工之處，其本質(zhì)都是基于經(jīng)濟和社會發(fā)展現(xiàn)狀，降低對政府作為唯一供給主體的依賴，構(gòu)建多元福利供給主體體系，從而實現(xiàn)福利的國家責任。正如美國學者G·J·卡扎的觀點，研究者很難從國家的不同背景與實踐中推斷出內(nèi)在的一致性，從而驗證福利范式的概念，因為人們必須考慮到不同福利國家背后的歷史基礎(chǔ)，政治行動者的差異性，政策過程的變化以及外國模式對不同國家的影響③。當代學術(shù)研究和實證探索的主流卻認為有效、高質(zhì)量的福利供給模式應該是多元主體融合的，引入市場機制和競爭原則，政府、市場、社區(qū)、非營利組織等多元主體相互補充、相互促進。而在國內(nèi)明確的政府始終為主體，其他供給主體發(fā)揮著不可或缺的作用成為一種共識。

文章以上海市P區(qū)老年助餐服務(wù)項目為研究對象，在項目調(diào)查研究過程中發(fā)現(xiàn)，福利多元供給主體均融合參與其中發(fā)揮作用，從福利社會化視角分析參與主體的角度困惑，以功能與理性選擇為理論基礎(chǔ)，研究福利社會化理論。

老年助餐服務(wù)項目中供給主體的角色困惑

上海是全國最早進入老年化城市的地區(qū)，近年來，老齡化、高齡化趨勢日趨嚴重，同時獨特的區(qū)位經(jīng)濟和社會發(fā)展現(xiàn)狀，高齡、獨居、純老家庭及生活需要照料的老年群體就餐問題成為關(guān)注的焦點。自2006年起，P區(qū)由政府發(fā)起，各街鎮(zhèn)組織實施設(shè)立老年助餐服務(wù)點，旨在提供膳食加工配制、集中就餐、外送服務(wù)，以滿足老年人就餐需求。實施過程中主要采取區(qū)財政出資興建，提供政策扶持及開辦補貼，街鎮(zhèn)自主組織實施的運作模式。

經(jīng)過多年發(fā)展，目前共有老年助餐服務(wù)點68家（已運營65家，暫停運營3家），運營管理模式可分為3種：委托有資質(zhì)餐飲公司（25家，占總數(shù)36.76%）、利用自有資源，街道負責運營（32家，占總數(shù)47.06%）、依托養(yǎng)老機構(gòu)，日托所運營（11家，占總數(shù)16.18%）。

政府。老年助餐服務(wù)項目伊始，明確“政府主導、社會參與、市場運作、專業(yè)服務(wù)”的服務(wù)理念，政府主要承擔制定扶持政策、提供開辦補貼，建立監(jiān)管制度，構(gòu)建服務(wù)體系的角色。項目發(fā)展至今，已覆蓋全區(qū)絕大多數(shù)街鎮(zhèn)，建筑總面積達9019.5平方米，累計投入資金2000多萬元，形成了12755客/餐的供給能力，而實際助餐服務(wù)僅為4644客/餐，助餐服務(wù)資源浪費嚴重。各服務(wù)點建立了日常管理，安全監(jiān)管制度，但區(qū)級指導性規(guī)范并未出臺，針對餐飲公司的扶持、免稅政策也未協(xié)調(diào)達成。從福利供給實現(xiàn)途徑來看，財力支持，政府發(fā)揮充分，而在政策支持、人才支持及管理指導方面存在不足。

街鎮(zhèn)。街鎮(zhèn)是老年助餐服務(wù)項目的運營主體，負責整合轄區(qū)內(nèi)資源，確定運營管理方式，制定日常運營管理安全規(guī)范，并籌集資金用于日常運營管理補貼。由于近年來居民物價消費指數(shù)（CPI）居高不下，給老人的日常生活及餐飲企業(yè)運營產(chǎn)生了影響，因此街鎮(zhèn)提供1至2.5元不等的就餐補貼。

老年助餐服務(wù)項目作為社區(qū)功能，街鎮(zhèn)重視項目實施和管理，在調(diào)研中多數(shù)街鎮(zhèn)主管領(lǐng)導表示，因為街鎮(zhèn)集社區(qū)各項服務(wù)功能于一體，因此必須按照上級部門要求完成，但做多做少是可以靈活掌握的。這種做法反映出街鎮(zhèn)普遍的困惑。

養(yǎng)老機構(gòu)、日托所、老年協(xié)會等非營利組織。非營利組織是不以營利為目的的社會組織，其設(shè)立的目標通常是支持或處理個人或公眾關(guān)注的議題或事件。養(yǎng)老機構(gòu)、日托所、老年協(xié)會等社會組織設(shè)立的初衷是以提升老年人生活質(zhì)量為服務(wù)目標，因此參與老年助餐服務(wù)項目與其服務(wù)宗旨具有一致性。

在老年助餐服務(wù)項目實施過程中，有16.18%的服務(wù)點是以養(yǎng)老機構(gòu)、日托所、老年協(xié)會等非營利組織為依托運營主體。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)他們遇到的困惑主要體現(xiàn)在缺少必要的政策、資金、人才等支持，參與熱情普遍不高；其次受本身服務(wù)能力的限制，無力提供更多的輻射服務(wù)功能；最后，與政府千絲萬縷的關(guān)系定位形成了政策規(guī)劃要求與參與意愿的沖突，處于選擇的兩難困境。

餐飲企業(yè)。老年助餐服務(wù)項目對志于專業(yè)餐飲服務(wù)的企業(yè)而言，是一塊市場競爭程度偏低的蛋糕，餐飲企業(yè)憑借敏銳市場嗅覺，項目伊始具有極強的參與積極性。

然而在老年助餐服務(wù)過程中，企業(yè)以贏利為宗旨的自然本性與政府福利要求產(chǎn)生了矛盾。政府對服務(wù)人群、服務(wù)時間、服務(wù)要求具有明確的政策界定，P區(qū)老年助餐項目服務(wù)對象是困難老人，就餐服務(wù)以午餐為主，早、晚餐供應較少，同時對餐飲衛(wèi)生具有明確要求。餐飲企業(yè)以標準化的資質(zhì)、人員配置無法維持運營成本；同時由于就餐老人數(shù)量不多，未形成規(guī)模，無法抵御物價上漲的沖擊，處于微利，甚至無利潤的狀態(tài)，勉強維持，都逐漸退出。

功能與理性選擇的沖突

功能是基于整體主義的方法論，以宏觀社會運行為研究對象，側(cè)重于社會系統(tǒng)層次問題的分析，是一個具有廣泛影響的理論流派，把社會運行與有機體類比，認為社會是由相互依存的各部分構(gòu)成的整體系統(tǒng)，各部分都在系統(tǒng)中承擔一定的作用或功能。而理性選擇堅持個人主義方法論，認為人以理性的行動來滿足自己的偏好，并使其效用最大化。行動者從理性的角度從多種可能性中采取最優(yōu)策略，以最小的代價取得最大的收益。兩者從方法論存在本質(zhì)的沖突，雙方研究基于社會行動和個人行動的兩個不同方向，而理性選擇隨研究的深入和社會環(huán)境的變遷，強調(diào)人的主觀能動性而越來越能解釋行動者的行為，而功能主義則限入了過分強調(diào)社會結(jié)構(gòu)因素對人的行為制約作用的泥潭。

在老年助餐服務(wù)項目運行過程中，政府對項目的規(guī)劃設(shè)計無疑是基于整體主義的方法論，以調(diào)動政府、市場、社區(qū)、非營利組織等多元主體，實現(xiàn)項目的整體運行為行動目標。并以政策規(guī)劃、規(guī)定來約束參與主體的行為。具體實施過程中的政府、街鎮(zhèn)、市場、社區(qū)、非營利組織等多元主體以政府政策要求為參與環(huán)境，理性思考不同的選擇及結(jié)果，從而主觀上形成不同偏好排列。政府將助餐項目及所支配的資源委托街鎮(zhèn)為代理人，由他們來管理和使用項目實施的權(quán)威，這樣行動者之間形成了復雜的行動關(guān)系。街鎮(zhèn)的權(quán)威形成了信任，以理性選擇的方法選擇項目實施的程度、方式、質(zhì)量，而逐漸形成了助餐服務(wù)點多樣的運營管理模式、參與主體及不同的實施質(zhì)量的區(qū)別。

具體 實施的主體，無論是街鎮(zhèn)自身、餐飲企業(yè)，還是非營利組織都充分解讀項目情景而做出不同的選擇策略。這種理性選擇，躲避了政策結(jié)構(gòu)因素對行動者的制約及懲罰機制，實現(xiàn)自身偏好的最優(yōu)選擇。

基于角色困惑的實證思考

老年助餐服務(wù)項目福利目標的非一致性。老年助餐服務(wù)項目設(shè)計之初，政府鼓勵街鎮(zhèn)設(shè)立服務(wù)點，旨在滿足高齡、獨居、純老家庭以及生活需要照料的老年群體一日三餐的需求，其目標是解決老年人吃飯不便的問題。而在服務(wù)實施中，對申請的老年人需進行經(jīng)濟評估和身體評估，主要解決的問題是困難老人的吃飯問題，背離了項目規(guī)劃的初衷。

福利社會化的核心內(nèi)容與老年助餐服務(wù)項目伊始指導思想相得益彰，屬于福利目標的范疇。而實際運作中對受益老人進行評估的做法，使得運營目標變?yōu)槔щy老人的社會救助。項目設(shè)計的福利目標與實際運營出現(xiàn)非一致性。

社會福利本質(zhì)屬于社會分配的范疇，福利水平的提升既依賴于把蛋糕做大，又依賴于把蛋糕分好。因此項目規(guī)劃過程中，發(fā)揮政府的主導作用，在公平和效率之間尋找最佳結(jié)合點，堅持公平公正原則，讓老年人都享受同量同質(zhì)的福利服務(wù)才是正確的福利目標。

福利與贏利的矛盾。社會福利的實施旨在提高居民福利待遇，具有非營利性。如果在運營中存在贏利，贏利部分可用于再生產(chǎn)，或根據(jù)贏利狀況降低價格，使投入產(chǎn)出趨于平衡。而企業(yè)是以營利為目的，以利潤最大化為經(jīng)營目標。從兩者的定位而言，存在天然的矛盾。然而，從企業(yè)社會責任（Corporate Social Responsibility，簡稱CSR）而言，要求企業(yè)必須超越把利潤作為唯一目標的傳統(tǒng)觀念，強調(diào)在生產(chǎn)過程中對人的價值的關(guān)注，強調(diào)對消費者、環(huán)境、社會的貢獻，從這一角度而言，福利與贏利的目標具有統(tǒng)一性。

在老年助餐服務(wù)項目過程中，餐飲公司參與其中，但參與的25家企業(yè)都屬于中小型餐飲公司，很難從CSR角度去從事日常經(jīng)營，政府除為其提供1至2.5元/客不等的補貼以補足成本以外，沒有政策扶持、減免稅費、人員等方面的優(yōu)惠，使得贏利與福利目標的天然矛盾更加尖銳。同時由于就餐老人不多，無法形成規(guī)模效應，餐飲企業(yè)抵御物價上漲能力偏弱，因此參與積極性不高，服務(wù)質(zhì)量下降，影響了老年助餐服務(wù)項目的整體運營服務(wù)質(zhì)量。

福利事業(yè)經(jīng)歷了“市場失靈—政府干預—政府失靈—福利多元”的發(fā)展歷程，要充分發(fā)揮福利多元主體中企業(yè)的積極性，首先要解決企業(yè)追逐利潤的本性與福利之間的矛盾，因此初創(chuàng)期的企業(yè)很難在福利事業(yè)中發(fā)揮供給主體的作用④。從CSR角度而言，引導適宜企業(yè)參與福利事業(yè)，才能實現(xiàn)福利與贏利之間的矛盾統(tǒng)一。

政府在福利供給中的實現(xiàn)途徑。在福利社會化的多元主體整合供給模式中，發(fā)揮參與主體的積極性，政府如何發(fā)揮職能，建立與經(jīng)濟發(fā)展相適應的利益共享機制至關(guān)重要。政府的角色首先是投資主體，保證合理充足的財政投入，才能使福利項目走上良好軌道。其次福利社會化的要求要體現(xiàn)其民間性，即福利組織構(gòu)成必須體現(xiàn)參與主體多元化的特征。

在老年助餐服務(wù)項目中，政府出臺規(guī)劃政策制約參與主體的行動，調(diào)動積極性，實現(xiàn)項目運營管理的初衷無疑是好的，但應根據(jù)不同主體的情況，以適宜的策略才能調(diào)動其參與的積極性。對街鎮(zhèn)而言，應充分使用行政手段，政策要求從嚴，納入行政考核的序列；對參與的餐飲企業(yè)，應遵循市場規(guī)則，踐行企業(yè)社會責任的角度鼓勵參與；對參與的非營利組織，應從政策、財政、人員等角度予以支持和幫助其實現(xiàn)社區(qū)輻射功能。可見政府在福利供給中要轉(zhuǎn)變職能，通過政策支持，財力支持，服務(wù)提供，遵循不同主體的理性選擇路徑才能更好地實現(xiàn)福利項目的運營管理。

政府與非營利組織的關(guān)系。西方發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，非營利組織在公共服務(wù)中的地位越來越重要，它不僅能彌補政府公共財政支出不足，而且克服了政府直接提供公共服務(wù)所產(chǎn)生的問題。因此非營利組織是福利社會化多元主體中重要組成，要實現(xiàn)社會第三次分配，鼓勵和培養(yǎng)非營利組織，加大支持是非常重要的，可有效彌補市場失靈和政府失靈的不足⑤。

在老年助餐服務(wù)項目中，養(yǎng)老機構(gòu)、日托所、老年協(xié)會等社會組織功能的發(fā)揮，有效地發(fā)揮了其輻射功能和社區(qū)連接功能，利用已有的餐飲服務(wù)資源為更多的老年人提供膳食服務(wù)，并能保證食品安全和營養(yǎng)搭配。

因此，政府應制定實施鼓勵性財政和稅收政策，將更多公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)由非營利組織完成，扶持其發(fā)展壯大。這與目前非營利組織多以“第二政府”的面貌出現(xiàn)，形成獨特的“半官半民”特色形成反差，因此要發(fā)揮非營利組織在福利多元化中承載的功能，必須正確理順政府與非營利組織之間的關(guān)系。

綜上說述，中國老齡化、高齡化趨勢日益嚴重，如何有效地利用有限的人力物力資源，提供高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)成為社會各界關(guān)心的話題。福利社會化是福利供給不足情況下的一種有益嘗試，是中國福利事業(yè)發(fā)展的可行路徑。在福利社會化視角下，充分調(diào)動參與主體的積極性和能動性是實現(xiàn)福利事業(yè)運行的根本要素。在福利項目運行過程中，參與主體的角色困惑是目前存在的普遍現(xiàn)象，因此從理論視角研究參與主體能動性實現(xiàn)路徑無疑是一項重大理論工程。在社會福利社會化視角下如何循參與主體理性選擇的本性，達致福利功能，是中國福利事業(yè)發(fā)展的長期課題。

（作者分別為上海中醫(yī)藥大學講師，上海中醫(yī)藥大學醫(yī)學技術(shù)學院院長；本文系上海市教委重點課題“養(yǎng)老機構(gòu)管理標準化思路與對策研究—以上海市浦東新區(qū)為例”項目階段性成果）

【注釋】

①陳銀娥：《社會福利》，北京：中國人民大學出版社.2006年，第278～280頁。

②唐詠，余永德：“中國社會福利變遷下養(yǎng)老服務(wù)中非營利民間組織的發(fā)展”，《深圳大學學報》，2010年第1期。

③熊躍根：“國家力量、社會結(jié)構(gòu)與文化傳統(tǒng)—中國、日本和韓國福利范式的理論探索與比較分析”，《江蘇社會科學》，2007年第4期，第48～56頁。

④蘭莉：“社會福利供給中政府的職能及其實現(xiàn)途徑”，《甘肅學刊》，2010年第4期，第83～85頁。

⑤夏艷玲：“社會福利社會化：國際比較與啟示”，《開放導報》，2011年第3期，第79～81頁。

責編 / 張曉