城市化進(jìn)程中人口流動(dòng)問(wèn)題及對(duì)策研究

【摘要】改革開放以來(lái)，大量農(nóng)民工流向城市，導(dǎo)致我國(guó)城市化進(jìn)程加快，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展伴生了一系列問(wèn)題。文章主要從包頭市人口流動(dòng)現(xiàn)狀入手，闡釋流動(dòng)人口在包頭市城市化進(jìn)程中的雙重影響，并對(duì)流動(dòng)人口管理提出了建立流入地與流出地政府間的長(zhǎng)效協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)流動(dòng)人口的社區(qū)化管理，逐步使流動(dòng)人口與城市居民享有平等的權(quán)益和機(jī)會(huì)等。

【關(guān)鍵詞】城市化 流動(dòng)人口 問(wèn)題 對(duì)策

【中圖分類號(hào)】C922.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

自20世紀(jì)80年代中期起，中國(guó)出現(xiàn)了大規(guī)模的人口流動(dòng)現(xiàn)象，至20世紀(jì)90年代已經(jīng)形成不可阻擋的人口流動(dòng)大潮。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著城市化進(jìn)程加快與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步發(fā)展，人口流動(dòng)呈現(xiàn)出持續(xù)擴(kuò)大之勢(shì)。改革開放以來(lái)，隨著內(nèi)蒙古包頭市經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展及地域間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的加強(qiáng)，區(qū)域外流動(dòng)人口逐漸增多，包頭的移民城市特征也越來(lái)越明顯。流動(dòng)人口在包頭市城市化進(jìn)程中發(fā)揮著越來(lái)越重要的影響，同時(shí)也給城市發(fā)展帶來(lái)一些問(wèn)題。因此，深入研究城市化進(jìn)程中的流動(dòng)人口問(wèn)題，進(jìn)而提出解決問(wèn)題的對(duì)策建議，對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)和諧具有重要的理論及現(xiàn)實(shí)意義。

城市化與人口流動(dòng)

城市化，也有學(xué)者稱之為城鎮(zhèn)化、都市化，是由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過(guò)程，具體包括人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地及地域空間的變化。不同學(xué)科從不同角度對(duì)城市化有不同的解釋，就目前來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者多從人口學(xué)、地理學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等角度對(duì)城市化概念進(jìn)行闡述。

改革開放以后，我國(guó)城市化進(jìn)程逐漸加快。1950年我國(guó)城市化率僅為7.3%，經(jīng)過(guò)60年的發(fā)展，2010年我國(guó)城市化已基本達(dá)到50%。縱觀我國(guó)城市化的發(fā)展，大體經(jīng)歷以下幾個(gè)階段。第一階段：1950至1957年，即一五計(jì)劃完成后城市化率達(dá)到10.9%。第二階段：1957年至1978年改革開放前城市化率達(dá)到17.9% 。盡管因?yàn)檎卧颍@一階段發(fā)展波動(dòng)較大，但還是有所增長(zhǎng)。第三階段：1978年至今，城市化率接近50%。2011年12月，中國(guó)社會(huì)藍(lán)皮書發(fā)布，我國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貙⑹状纬^(guò)50%，按此速度計(jì)算，至2030年中國(guó)城市化率將超過(guò)70%，基本完成城市化。

城市化進(jìn)程的快速發(fā)展極大地促進(jìn)了人口流動(dòng)。作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，改革開放以來(lái)我國(guó)人口流動(dòng)現(xiàn)象愈益明顯，流動(dòng)人口問(wèn)題作為一個(gè)社會(huì)熱點(diǎn)，引起相關(guān)部門和學(xué)者的廣泛重視，成為探討的一個(gè)熱門話題。

包頭市城市化發(fā)展與流動(dòng)人口現(xiàn)狀

包頭市是內(nèi)蒙古自治區(qū)最大的工業(yè)城市。改革開放為中國(guó)眾多城市提供了新的發(fā)展機(jī)遇，也開啟了包頭的城市化進(jìn)程。2000年以來(lái)，包頭市迎來(lái)了城市化高速發(fā)展，2012年，包頭市生產(chǎn)總值達(dá)到3409億元，在自治區(qū)各盟市中居第2位，在國(guó)家西部52個(gè)城市中居第4位。①城市化的快速發(fā)展，吸引了大量人口流動(dòng)到包頭。第六次人口普查結(jié)果顯示，2010年11月1日零時(shí)，包頭市常住人口為265.04萬(wàn)人，在自治區(qū)12個(gè)盟市中位居第四位，低于赤峰市、通遼市和呼和浩特市。同第五次人口普查的229.74萬(wàn)人相比，包頭市10年間共增加了35.30萬(wàn)人，增長(zhǎng)15.36%，年平均增長(zhǎng)率為1.44%，10年間包頭市凈流入人口達(dá)45萬(wàn)人。② 包頭市人口的變動(dòng)，是與基本建設(shè)和工業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的，而不斷涌進(jìn)的流動(dòng)人口也是包頭人口變化中的一個(gè)支點(diǎn)，如今人口流動(dòng)在包頭市人口變化因素中已成為一個(gè)不可忽視的問(wèn)題。數(shù)據(jù)顯示，包頭市的流動(dòng)人口來(lái)源相對(duì)集中在西北地區(qū)，多以山西、甘肅、寧夏的省份，其占流動(dòng)人口的52.4℅，來(lái)自周邊地區(qū)的占29.1℅。③

新中國(guó)成立以來(lái)，包頭市人口流動(dòng)大致分為三個(gè)階段：一是從新中國(guó)成立到改革開放前，這一時(shí)期包頭市的人口流動(dòng)受國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策影響較大。由于包鋼的興建與機(jī)械工業(yè)區(qū)的動(dòng)工，大批人員從祖國(guó)各地前來(lái)支援，有的是長(zhǎng)期落戶的職工及家屬，有的是從外地調(diào)來(lái)的施工單位人員，還有的是因基本建設(shè)需要從農(nóng)村招來(lái)的臨時(shí)工。包頭市人口從1966年的870，968人，1978年增至1606，406人，十二年中增加了735，438人，增長(zhǎng)了45.78℅，年平均增長(zhǎng)3.81℅。④

二是從改革開放到20世紀(jì)90年代末，該時(shí)期主要是周邊農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向包頭市的流動(dòng)。農(nóng)村人口原本過(guò)著“日出而作，日落而息”的生活，后來(lái)逐步開始外出打工，青壯年男子大多數(shù)從事建筑業(yè)，青年女子主要從事餐飲業(yè)、美容美發(fā)等服務(wù)性行業(yè)，增加了家里的經(jīng)濟(jì)收入。那些先到包頭市打工的年輕人，不斷介紹、幫助同鄉(xiāng)，形成了一股流動(dòng)人口大潮。1990年，包頭市人口為185.64萬(wàn)人，1999年為202.84萬(wàn)人，十年間人口增加了17.2萬(wàn)人，增長(zhǎng)了9.3℅。

三是21世紀(jì)以來(lái)，包頭市流動(dòng)人口的來(lái)源更為廣泛。一部分是南方的投資者，他們大多來(lái)自廣州、上海、浙江、武漢、四川、湖南、安徽、河南等城市；另一部分是中西部地區(qū)的普通勞動(dòng)力，以山西、甘肅、寧夏等地為主。北京王府井百貨、上海華聯(lián)超市、溫州一條街、金榮建材城等都是這一時(shí)期所建，不僅繁榮了包頭經(jīng)濟(jì)，而且也刺激了人們的消費(fèi)，使得更多的人流動(dòng)到包頭。2000年，包頭市人口為204.13萬(wàn)人，2004年底為215.68萬(wàn)人，四年間增加了11.45萬(wàn)人。正是以上幾次人口流動(dòng)的浪潮，形成了目前包頭市的人口規(guī)模，奠定了目前包頭這個(gè)移民城市的人口基礎(chǔ)。

包頭市城市化進(jìn)程中的人口流動(dòng)問(wèn)題

流動(dòng)人口進(jìn)入城市，為繁榮城市經(jīng)濟(jì)起到了積極作用，成為一支參與城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有益力量。但不可否認(rèn)的是，一個(gè)城市突然增加大量的流動(dòng)人口，難免給城市帶來(lái)一定的負(fù)擔(dān)。這種負(fù)面影響主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，增加了城市的管理成本。大量的流動(dòng)人口進(jìn)入包頭市，使車流、人流量增大，加重了道路的擁擠、堵塞。例如，包頭市百貨大樓和王府井超市門前一帶，經(jīng)常有一些小攤小販，賣貨地點(diǎn)不固定，亂占便道車道，臟、亂、差等嚴(yán)重影響交通和市容。因缺乏監(jiān)管，有些流動(dòng)攤販商品短斤缺兩、假冒偽劣，擾亂了市場(chǎng)秩序，由于流動(dòng)攤販采取與城關(guān)人員捉迷藏的手法，打一槍換一個(gè)地方，使城市的管理難度增大，管理費(fèi)用提高。另外，流動(dòng)人口的增加還使交通運(yùn)輸更加緊張和繁忙，坐車難、車站擁擠混亂的現(xiàn)象更加突出，與此相關(guān)的各種違法現(xiàn)象應(yīng)運(yùn)而生。

其次，存在于流動(dòng)人口中的違法犯罪現(xiàn)象增加。近年來(lái)，包頭市流動(dòng)人口作案率增加，不僅對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成一定的威脅，而且給包頭市居民的生命、財(cái)產(chǎn)安全造成了較大損失。與常住人口相比，流動(dòng)人口由于脫離了家庭、單位的管轄，制度、紀(jì)律、社會(huì)道德約束力減弱，加之流動(dòng)人口中的多數(shù)受教育機(jī)會(huì)少，文化程度和道德素質(zhì)較低，很多不法分子混跡于大量流動(dòng)人口之中，采取各種不法手段詐取錢財(cái)，甚至打架斗毆、行兇搶劫、殺人越貨。而這一小撮不法分子，敗壞了流動(dòng)人口的整體形象，使居民對(duì)流動(dòng)人口形成戒備心理，不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。像包頭市昆區(qū)竇家梁村，因其位置遠(yuǎn)離市區(qū)，又靠近包鋼，成為一些流動(dòng)人口特別是烏蘭察布市來(lái)包頭人員的理想生活場(chǎng)所。他們中一部分人不愿意從事繁重的體力勞動(dòng)，專靠從包鋼偷鐵為生，這樣不僅給國(guó)家財(cái)產(chǎn)帶來(lái)了巨大損失，而且使市民對(duì)烏蘭察布市的人員存有戒心，稱烏蘭察布市人為“澳門人（撬門人）”、“臺(tái)灣人（抬完人）”，使那些合法勞動(dòng)的烏蘭察布市人失去了信譽(yù)，增加了他們就業(yè)的困難。

最后，城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口集合地的問(wèn)題不容忽視。大量的流動(dòng)人口進(jìn)入包頭市后，在一些城鄉(xiāng)結(jié)合部的街道或村莊形成大小不一的流動(dòng)人口聚集點(diǎn)，如青山區(qū)的趙家營(yíng)村、南壕村，昆區(qū)的和平村、北沙梁、甲兒壩和西河楞等。這些地區(qū)距離市中心較近，交通便利，成為流動(dòng)人口的理想落腳點(diǎn)。原先住在城鄉(xiāng)結(jié)合部的居民，也以出租房屋為生。如在昆區(qū)和青山區(qū)交界的趙家營(yíng)子村，全村共有居民600多戶，約2000人，卻居住著將近兩萬(wàn)的外來(lái)流動(dòng)人口。以每戶平均出租30間房屋來(lái)計(jì)算，平均每間房屋200元每月，月平均收入每戶每月6000元左右。更不要說(shuō)那些房屋臨街的房主，平均坐擁四間店鋪，每間年租三四萬(wàn)左右，年收入更高。以包頭市的消費(fèi)水平來(lái)說(shuō)，不需要其他的勞動(dòng)收入，村民過(guò)得也比較富足。在這種經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，當(dāng)?shù)鼐用褚膊活櫫鲃?dòng)人員的身份及其社會(huì)行為，只要按時(shí)交房租就可以租住，致使一些社會(huì)閑散人員得以生存。還有，隨著本地居民和外來(lái)人口收入差距的加大，導(dǎo)致流動(dòng)人口的不平衡心理，不時(shí)引發(fā)一些盜竊、綁架、搶劫案件的發(fā)生。

城市化進(jìn)程中流動(dòng)人口管理的對(duì)策建議

城市是一個(gè)以人為主體、以自然環(huán)境為依托、以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為基礎(chǔ)、以生產(chǎn)、社會(huì)關(guān)系為聯(lián)系紐帶的極為緊密的有機(jī)體⑤。流動(dòng)人口作為城市人口的一個(gè)重要組成部分，在城市化進(jìn)程中的主體地位應(yīng)該受到重視，流動(dòng)人口問(wèn)題不容忽視，流動(dòng)人口管理也應(yīng)該不斷創(chuàng)新，靈活多樣。

建立流入地與流出地政府間的長(zhǎng)效協(xié)調(diào)機(jī)制。快速發(fā)展的城市化進(jìn)程吸引了眾多流動(dòng)人口流入，由于流動(dòng)人口構(gòu)成復(fù)雜，活動(dòng)內(nèi)容廣泛，滯留時(shí)間不一，因而對(duì)流入地城市的暫住人口管理、市場(chǎng)管理、交通管理、生產(chǎn)管理、建筑管理、市容管理、治安管理和計(jì)劃生育管理諸方面都提出了更高的要求。但實(shí)事求是地講，流入地政府不僅對(duì)人口流出地的文化與社會(huì)缺乏了解，而且缺乏對(duì)流動(dòng)人口詳細(xì)信息的掌握，而流出地政府的人口管理部門卻保留有相關(guān)的信息，恰恰填補(bǔ)了這一空白。因此，建立流入地與流出地政府間的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，對(duì)全面管理流動(dòng)人口、協(xié)調(diào)城市發(fā)展與人口之間的關(guān)系有著重要意義。流入地政府與流出地政府可以有效利用現(xiàn)代化技術(shù)手段，建立專門的人口管理網(wǎng)站，也可以利用各地政府的公眾微信平臺(tái)，在流動(dòng)人口信息、管理、服務(wù)方面聯(lián)手工作，建立長(zhǎng)效協(xié)調(diào)機(jī)制。

轉(zhuǎn)變管理方式，加強(qiáng)流動(dòng)人口的社區(qū)化管理。流動(dòng)人口在城市化進(jìn)程中，未來(lái)的城市生活與工作充滿了未知與不確定性，因而他們?cè)诹魅氤鞘信c居住區(qū)域的選擇上盡量向親戚、朋友或同鄉(xiāng)靠攏，呈現(xiàn)出一種血緣關(guān)系或地緣關(guān)系，形成了一個(gè)個(gè)流動(dòng)人口聚居區(qū)。因此，對(duì)流動(dòng)人口的社區(qū)化管理是加強(qiáng)流動(dòng)人口與城市社區(qū)聯(lián)系的重要途徑，其核心是將舊有的防范型管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)、參與型管理模式，以適應(yīng)城市化進(jìn)程和流動(dòng)人口內(nèi)在要求。社區(qū)管理除了現(xiàn)有的日常管理外，可以通過(guò)對(duì)房屋出租、治安維護(hù)、市容市貌、衛(wèi)生防疫、計(jì)劃生育等的專項(xiàng)管理，控制和規(guī)范流動(dòng)人口行為；通過(guò)對(duì)流動(dòng)人口的教育、培訓(xùn)、保障等項(xiàng)目的服務(wù)，提高其法律意識(shí)和知識(shí)。同時(shí)，在社區(qū)化管理過(guò)程中，要重視流動(dòng)人口的心理、情感等因素。流動(dòng)人口從農(nóng)村涌入城市，他們內(nèi)心渴望被他人理解、尊重、接受，因而通過(guò)社區(qū)為流動(dòng)人口提供服務(wù)和保障，可以促使流動(dòng)人口參與其所居住社區(qū)的服務(wù)和管理，增加其社區(qū)意識(shí)和主人翁意識(shí)，培養(yǎng)其認(rèn)同感和歸宿感，促進(jìn)其與社區(qū)以及整個(gè)城市的協(xié)調(diào)。在社區(qū)化管理過(guò)程中，組織流動(dòng)人口參與社區(qū)服務(wù)和管理，增強(qiáng)社區(qū)的親和力，將會(huì)在很大程度上促進(jìn)流動(dòng)人口心理上融入城市的廣度與深度。

逐步使流動(dòng)人口與城市居民享有平等的權(quán)益和機(jī)會(huì)。在中國(guó)，戶籍制度具有非常深遠(yuǎn)的影響。戶籍制度不僅導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間的分割，也強(qiáng)化了城鄉(xiāng)之間的不平等。因此，必須從制度上保障流動(dòng)人口與城市居民具有平等的權(quán)益和機(jī)會(huì)，這種平等并不僅僅表現(xiàn)為由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨冢蔷唧w的、實(shí)在的平等。

首先，要逐步解除城鄉(xiāng)間一切不必要的經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)壁壘，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)的均等化。可以建立多層次的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，提高流動(dòng)人口勞動(dòng)力素質(zhì)，以擴(kuò)展其擇業(yè)范圍和就業(yè)空間。外來(lái)流動(dòng)人口務(wù)工者，絕大多數(shù)來(lái)自偏僻的經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，落后的思想觀念和文化素質(zhì)嚴(yán)重地制約著他們職業(yè)的發(fā)展。對(duì)此，政府或企業(yè)應(yīng)把崗前集中培訓(xùn)與常年的職工教育訓(xùn)練相結(jié)合，把人際交往禮儀等社會(huì)知識(shí)與現(xiàn)代化生產(chǎn)技能相結(jié)合，把理論授課與實(shí)踐相結(jié)合。如包鋼的外來(lái)員工大多來(lái)自山西、陜西、內(nèi)蒙古的偏遠(yuǎn)地區(qū)，通過(guò)企業(yè)的教育訓(xùn)練，使他們不但適應(yīng)了城市生活，還掌握了一定的現(xiàn)代化生產(chǎn)技能。

其次，加大宣傳力度，消除城市居民對(duì)流動(dòng)人口的偏見。部分城市居民還存在對(duì)農(nóng)村人口歧視的觀念殘余，他們對(duì)流動(dòng)人口抱有偏見，很多人對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口采取敬而遠(yuǎn)之、嗤之以鼻的態(tài)度，認(rèn)為農(nóng)村人素質(zhì)低、貧窮、比城市人低一等。殊不知，城市人口處處在享受農(nóng)村流動(dòng)人口帶給他們的實(shí)惠，如蓋房、綠化、保姆、餐飲等。據(jù)調(diào)查，在每年春節(jié)期間，由于大多數(shù)外來(lái)人口回老家過(guò)年，包頭市民吃不上早點(diǎn)的現(xiàn)象屢見不鮮。對(duì)此，政府及宣傳部門應(yīng)該加大宣傳，營(yíng)造平等、團(tuán)結(jié)的城市文化及人文精神，使本地居民對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口消除隔閡，一視同仁，以尊重的態(tài)度對(duì)待農(nóng)村流動(dòng)人口。

最后，切實(shí)解決流動(dòng)人口住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等問(wèn)題。流動(dòng)人口由于不能像城市居民那樣享有住房補(bǔ)貼，他們居住的共同特點(diǎn)是租房或由雇主提供住處。近些年，很多流動(dòng)人口在城市買了住房，卻債臺(tái)高筑，或加入“房奴”行列，政府相關(guān)部門應(yīng)將流動(dòng)人口納入廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房的體系之內(nèi)，提高他們的住房保障。流動(dòng)人口沒(méi)有城市戶口，也就無(wú)法享有社會(huì)福利和養(yǎng)老金，無(wú)法享受全額或半額公費(fèi)醫(yī)療以及城市社會(huì)保險(xiǎn)體系。流動(dòng)人口在當(dāng)?shù)匾部梢约尤脶t(yī)療和養(yǎng)老體系，但卻必須回當(dāng)?shù)乩U費(fèi)，住院報(bào)銷也有各種限制，不能真正起到保障作用。應(yīng)逐步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療及養(yǎng)老體制，按照流出地的繳費(fèi)及報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)，在流入地辦理相關(guān)手續(xù)，這才是真正的惠民之舉。

以中華民族偉大復(fù)興為目標(biāo)的“中國(guó)夢(mèng)”的提出，為城市化進(jìn)程中流動(dòng)人口問(wèn)題的解決提供了新的思路，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的城市夢(mèng)是“中國(guó)夢(mèng)”的應(yīng)有之義。

（作者為包頭師范學(xué)院副教授、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院博士研究生；本文系內(nèi)蒙古社科規(guī)劃項(xiàng)目“走西口視域下包頭民族關(guān)系嬗變研究”的研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：2014C101）

【注釋】

①“要進(jìn)一步做大經(jīng)濟(jì)總量”，《包頭宣傳》，2013年第5期。

②趙永峰，劉磊，張思含：“數(shù)讀包頭人口變化”，《包頭晚報(bào)》，2011年6月21日。

③張冬曉，李那萍：“關(guān)于對(duì)包頭市流動(dòng)人口現(xiàn)狀的調(diào)查”，《內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)》，2005年第2期，第41頁(yè)。

④《包頭統(tǒng)計(jì)年鑒》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2003年。

⑤黃忠彩，張繼焦：《對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的探討：中國(guó)的城市化、工業(yè)化和民族文化傳承》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2013年，第4頁(yè)。

責(zé)編/張曉