三種類型國家存款保險制度比較借鑒

【摘要】文章分析發達國家、后發達國家和轉軌國家的典型案例，認為國際存款保險機構的法律地位不斷加強，職責不斷強化；存款保險的范圍不斷調整，針對性越來越強；強制性存款保險成為普遍趨勢；浮動費率制成為普遍的選擇。基于以上分析，文章對即將推出的中國存款保險制度提出了一些建議。

【關鍵詞】存款保險制度 發達國家 后發達國家 轉軌國家

【中圖分類號】F230 【文獻標識碼】A

存款保險制度是指由合法的存款性金融機構（主要是商業銀行）集中起來建立存款保險機構，然后由這些存款性機構作為投保人，按其所吸收存款的一定比例向存款保險機構繳納保險費，形成存款保險準備金，當投保人發生重大的經營危機，特別是面臨破產倒閉的風險時，存款保險機構或者向投保人提供流動性救助，或者直接向存款人支付一定比例或全部存款，從而保護存款人利益，維護銀行信用和金融秩序的一種制度。1933年成立并于1934年開始實行存款保險的美國聯邦存款保險公司是世界上第一家具有真正意義的存款保險公司，開啟了世界存款保險制度的先河。自此之后，隨著經濟金融的發展，大多數國家的存款保險制度隨著其經濟、金融形勢的變化而不斷完善，在維護金融秩序和加強金融監管檢查等方面發揮了巨大而積極的作用。筆者認為，目前世界各國大體可分為三種類型，第一類是發達國家，第二類是新興市場國家，第三類是其他發展中國家。其中第二類新興市場國家又可以分為后發達國家和體制轉軌國家，前者如韓國、土耳其、新加坡等，后者如波蘭、匈牙利、俄羅斯、烏克蘭等。本文擬從前兩類國家中選擇美國、韓國和匈牙利作為典型案例，對比分析其存款保險制度，了解國際存款保險制度的發展變化趨勢，為即將出臺的中國存款保險制度提供借鑒。

發達國家的存款保險制度

發達國家的存款保險制度起步較早。以1933年美國聯邦存款保險公司的建立和1994年歐盟制定《歐盟存款保險計劃指導原則》為標志，到現在幾乎所有發達國家都建立了存款保險制度。各國的具體制度不盡相同，從組織形式看，有的國家由政府建立存款保險機構，有的國家則是政府與銀行業共同建立，另一些國家則是在官方支持下由銀行同業建立行業存款保險基金；從存款保險實行的原則看，大多數國家實行強制保險，德國卻實行強制性保險與自愿性保險相結合的制度；從保險的額度看，大多數國家實行限額保險，日本目前也是如此，不過在20世紀90年代曾經實行過幾年的全額保險。總體來看，發達國家的存款保險制度以美國為標志，制度比較成熟，作用比較積極，實行效果也比較好。

從歷史上看，美國的存款保險制度出現最早。早在1829年紐約州就建立了銀行責任保險計劃。到1933年之前，美國曾先后有14個州實行過存款保險計劃，單從1886年至1933年期間就有150項存款保險或保障議案被引入國會。1933年美國國會頒布了《格拉斯—斯蒂格爾法案》，正式創立了國家級的聯邦存款保險公司，1950年又頒布《聯邦存款保險法案》，賦予聯邦存款保險公司更廣泛的權利。在應對20世紀80到90年代的銀行危機中，美國國會又頒布了《高恩圣杰曼法》等，對聯邦存款保險公司的權限、處置原則等都有深遠的影響。特別是1991年頒布的《存款保險改進法》在三個方面進行了改進，一是限制大額存款和“大而不倒”，有助于大儲戶監督銀行活動，減少銀行道德風險；二是賦予存款保險公司“迅速采取糾正行動”的權力，即根據銀行資本充足率劃分銀行種類，對不同種類的銀行采取不同的管制措施，對資本開始下降的銀行及早采取有力措施；三是確立了基于風險的保險費率，也就是實行差別費率，費率從0.25%到0.31%不等，對實力最弱的機構如果未能改變其風險狀況，其保險費率每半年還會再調高一次。2008年“次貸危機”爆發后，美國于2010年7月通過了《多德弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》，對存款保險制度有了新的完善，主要表現為：擴面，即把過去僅適用于參加了聯邦保險的銀行的“早期風險補救措施”擴大至所有被美聯儲監管的大型系統性金融公司；訂立“生前遺囑”，即所有大型系統性金融公司都要向美聯儲和聯邦存款保險公司遞交“生前遺囑”，以便其“葬禮”能“有序”進行；取消保險準備金率上限，將原定的存款保險準備金率由1.15%提高到1.35%，并取消了原定1.5%的上限，同時也取消聯邦存款保險公司可在準備金率高于1.35%時須向銀行派發紅利的要求。此外，聯邦存款保險公司不再依據銀行的國內存款總量，而是依據總體負債來征收保費。

從存款保險的具體內容看，美國實行的是強制性存款保險制度，幾乎100%的銀行和儲貸機構都參加了存款保險。從保險的賠付限額看，最初（1934年）美國規定每位存款人保險限額為2500美元，但由于收入水平的逐步提高和通貨膨脹，20世紀60年代將保險限額提高為2萬美元；2008年危機之后，美國存款保險額度由原定的10萬美元又提高到25萬美元，相當于美國人均國內生產總值的5倍多。值得注意的是，美國只對銀行存款人的存款提供保險保護，而不保護非存款債權人或倒閉銀行股東的利益，也不對共同基金投資、股票、債券、國庫券等其他投資產品給予保險。

除提供流動性救助外，美國聯邦存款保險公司還有一項重要職能就是處置問題銀行，并已經形成了一套規范的問題銀行處置程序。在美國，理賠速度快是一個基本特征。之所以如此，就在于聯邦存款保險公司所做的大量準備工作：從得知一家存款機構倒閉的消息，到制定出關閉該銀行的行動計劃，到最后關閉該銀行，聯邦存款保險機構要履行一系列的程序和職責，首先要發出“處理瀕臨倒閉銀行通知書”，通過現場分析和其他途徑，了解和分析問題銀行的具體情況，然后對其進行資產評估，以便選擇適當的處置方法。期間，聯邦存款保險公司一般都會充當清算人，以最大限度保證被清算銀行的債權人的利益。

后發達國家的存款保險制度

韓國的存款保險制度是在20世紀80年代銀行私有化以及金融機構快速擴張的背景下為了保護存款人利益而建立的。1995年12月韓國出臺了《存款人保護法》，建立了韓國的存款保險制度。這一時期韓國存款保險制度的基本特點是覆蓋面廣、強制保險、獨立運作和限額保險，即在韓國的銀行、證券、保險、綜合金融公司、互助儲蓄銀行及外國金融機構的國內分支機構都建立了各自獨立運作的強制性存款保險基金。1997年亞洲金融危機爆發后，為了解決各基金之間的協調問題，韓國政府修訂了相關法案，將所有的存款保險基金都合并到了1996年6月建立的銀行存款保險公司之中，從而建立了跨行業統一的存款保險管理機構。此外，為增強公眾對韓國金融體系的信心，還實行了臨時性的存款全額保護政策，替代了此前2000萬韓元的限額保護政策，保險的范圍涵蓋了包括本幣存款（美國“次貸危機”之后，又將外幣存款納入保險范圍）在內的廣泛內容，諸如與證券買賣或其他交易有關的存款、個人保險費收入、貨幣信托以及互助儲蓄銀行協會發行的本票等。為了增強存款保險公司應對風險的能力，2005年韓國金融委員會授權其參與相關機構的風險救助與處置政策執行，與金融監督員共同對參保機構的風險水平進行檢查，形成檢查報告；存款保險公司有權根據檢查報告要求金融委員會采取相應的措施。為區別不同金融機構的管理水平與風險，2009年韓國政府又規定從2014年開始廢止單一費率，實行風險差別費率，投保機構每年支付最高不超過其存款總額0.5%的保費，強化存款保險公司的風險管理職能。2011年為了應對儲蓄銀行倒閉問題，對互助儲蓄銀行進行監管和救助，存款保險公司專門設立了互助儲蓄銀行機構調整特別賬戶。從2011年9月開始，對儲蓄銀行的監管范圍從原資本充足率低于5%拓展至低于7%或三年連續赤字的銀行。此外，為了降低金融風險和救助成本，韓國存款保險公司還被賦予更多的監管和早期糾正職能，可以調閱投保機構關聯者或利害關系人的金融往來信息；可以向投保機構直接發送有關聯合檢查結果的通知；可以約談參保機構管理層，了解相關的風險問題，并提出指導意見；還可向金融政策的制定者和市場參與者提出系統改進建議。根據韓國《存款人保護法》，存款保險機構可以成為破產公司的清算人或財產管理人，有權對破產金融機構進行合并、業務轉移、搭建過橋銀行等。

轉軌國家的存款保險制度

轉軌國家是指蘇聯解體后形成的國家和東歐國家。與中國一樣，這些國家經歷了從計劃經濟向市場經濟的過渡和轉變，形成了獨特的“轉軌體制”。雖然與中國的漸進式改革不同，這些國家實行的是激進式的改革，但其中存在的一些問題，特別是針對具體情況所實行的存款保險制度很值得中國借鑒。在這些國家中，匈牙利是經濟改革比較早，同時也被認為是改革比較成功的國家。所以我們選擇匈牙利作為代表進行介紹和分析。

匈牙利的存款保險基金成立于1993年，是從屬于議會的獨立的法人實體，對國家審計辦公室負責，其理事會成員來自財政部負責金融事務的高層官員、監管機構和中央銀行的高層官員，以及投保成員機構的代表和專事管理的理事。與包括俄羅斯在內的其他國家的存款保險制度相比，匈牙利存款保險基金的最基本特點是僅僅提供保險和對問題金融機構進行救助，但不負有監管職責，不能被委以接管人或破產清算人。匈牙利官員認為，由于基金規模較小，不宜負有發現銀行業問題和發現對銀行業構成潛在威脅的責任，必要的時候監管機構會讓基金知道有必要采取的額外措施，并提供相關數據。實際上，匈牙利之所以將原來職責權限較為廣泛、風險最小化的存款保險制度在2006年轉變為職責權限較小、僅具有“付款箱”的功能，還在于他們認為經過清理和完成私有化之后，匈牙利的銀行不斷得到加強，業績表現強勁，增長可觀，幾乎不可能發生破產。也正因為如此，在匈牙利對銀行的監管工作和存款保險是分工協作的，監管者沒有管理銀行危機的財源，但有對金融機構進行檢查的資源。而存款基金有財務資源，但沒有檢查金融機構的資源。這樣，兩個機構必須協同合作，存款基金會將其計算的最小成本處置結果告訴監管機構，由監管機構考慮起草對問題金融機構處置的行動計劃。在匈牙利，被注冊的存款及由銀行發行的債券都由存款基金予以保險，保險限額為每個存款人600萬福林（約合3萬美元）。不被保險的存款賬戶包括一個存款賬戶中超過100萬福林的10%（采取共同保險的方式）、高息存款、專業投資者如金融機構的存款、銀行高級管理人員的存款、非歐盟或OECD國家貨幣計價的存款。

各國存款保險制度的特點、變革趨勢及中國借鑒

從以上對幾類國家的存款保險制度的介紹和對比可以看出，由于各國的背景不同，經濟發展階段不同，存款保險制度的具體內容也有差別，但總體來看，表現出一些共同的特點和變化趨勢。

第一，存款保險機構的法律地位不斷加強，職責不斷強化。存款保險制度最初是作為“付款箱”而出現的，目的是為了保障存款戶的利益，避免社會因銀行破產而發生動蕩。但隨著社會經濟的發展，人們對存款保險功能的認識越來越深刻。存款保險不同于商業保險的根本原因就在于被保險的對象是存款性金融機構，其中主要是商業銀行。商業銀行在金融體系中的特殊地位，也決定了存款保險公司的特殊地位。從目前看，不論是發達國家，還是后發達國家，或者轉軌國家，存款保險公司基本上都由政府直接管理，如美國的存款保險公司是獨立的聯邦政府機構，直接向國會負責；匈牙利的存款保險機構是從屬于議會的獨立法人實體。從存款保險公司的職責來看，上述三類國家中除了匈牙利存款保險公司執行的基本上是“付款箱”職能外，其他各國的存款保險公司不僅要適度參與風險處置，而且還要實現“損失最小化”和“風險最小化”，即存款保險公司既有完善的風險處置職能，還有一定的審慎監管權。事實上，國際金融危機之后，世界各國存款保險的職能有進一步拓寬的趨勢，更加強了存款保險公司在金融機構處置中的地位和作用。

第二，存款保險的范圍不斷調整，針對性越來越強。存款保險的范圍包括存款人、存款種類、被保險金融機構和保險限額等。從被保險的金融機構看，盡管韓國保險的范圍很廣，涵蓋了幾乎所有的金融機構，但存款保險公司的性質決定了被保險的主要應該是存款性金融機構，包括美國在內的其他國家正是如此。從被保險的存款人、存款種類和保險限額來看，保證合法的中小存款戶的全部和大儲戶的部分利益是基本特點。美國限制大額存款和“大而不倒”，且每人保險額度為25萬美元，匈牙利的高息存款和銀行高級管理人員的存款不被保護。顯然，不同國家的這些類似的限制措施都是為了實現和加強社會對銀行業的監督。從保險限額來看，雖然像韓國等一些國家都實行過全額保險，但這大多數是在特殊的背景下的臨時性措施，目前大多數國家實行的都是限額保護。當然，由于各國的經濟發展水平和收入水平不同，保險限額并沒有一個統一的標準和要求。

第三，強制性存款保險成為普遍趨勢。存款保險作為一種普通的保險形式，從理論上講可以像商業保險那樣自愿參加，也可以像交強險那樣強制參加。世界存款保險制度的發源地美國就曾實行過自愿保險。實際上，德國目前仍實行非官方的自愿存款保險。不過，總體來看，不僅包括美國在內的幾乎所有國家目前都實行了強制性保險，德國也應歐盟的要求實行了自愿保險和強制保險并存的制度。

第四，浮動費率制成為普遍的選擇。很多國家開始實行的都是固定費率，但固定費率可能引起的道德風險和逆向選擇促使各國逐步統一到了浮動匯率上來，即根據不同銀行的風險程度確定存款保險費率。這也是發揮存款保險機構金融監管職能的具體體現。不過，不同國家保險費率的計算基礎和費率水平有所不同，這也并沒有一個統一的標準。

鑒于以上分析，文章認為，中國存款保險制度應注意以下幾個問題，一是要突出存款保險機構的地位。新成立的存款保險機構可以直屬國務院，也可以隸屬于中國人民銀行。二要加強并明確界定其職責。中國的存款保險機構要兼具風險處置和金融監管職能；要與中國銀行業監督管理委員會協調配合，在不同的領域發揮互助的作用。三是中國要實行強制保險和浮動費率制度，但在實行這一制度時要注意與中國人民銀行的存款準備金制度協調，既要區別對待，費率也不要過高。四是中國在實行限額保險的同時，要特別注意到中國目前的投資理財渠道狹窄、居民儲蓄意愿強的特點，適當提高保險限額；要特別注意存戶資金來源的合法性，防止洗錢或公款私存等。五是居民在銀行購買的理財產品是否要納入保險范圍，需要深入研究。從目前的情況看，多數人是把理財產品等同于銀行存款。因此從保障社會穩定考慮，這些理財產品可以納入保險范圍，只是在確定保險限額時應適當考慮。總的來看，中國的特殊國情決定了在具體制度設計方面不能照搬國外經驗和做法，必須把國際趨勢與中國實際有機結合。

（作者單位：中央民族大學經濟學院）

責編/豐家衛（實習）