棚戶區里等待的人們

2014年《政府工作報告》中提到，在財政收支矛盾較大的情況下，政府依然會把民生作為工作的出發點和落腳點。本屆政府要實現不斷改善民生的施政目標之一，“補短板”和“兜底線”將是兩大方向。這既是社會建設的現實需要，也是從經濟主導向公共服務型政府轉變的要求。

從政府的投入規模來看，基本醫療保障已經基本覆蓋全體城鄉居民；教育支出占4%的目標在首提的19年后于2012年實現。下一步的“兜底”將不僅僅是“扶貧”，更需要使低收入者具備創富和有尊嚴生活的能力。

“短板”之一，便是保障性住房的供應，尤其是其中的棚戶區改造。棚戶區既是一個居住環境的概念，也是一個階層概念，也就是說，居民面臨的問題，首先是住房，但又不僅僅是住房，無論從教育、就業還是社會保障來說，他們都處在“安全網”的邊緣。

2014年，棚戶區改造做得如何，將是考察中國社會變革進程的一個窗口。

等 待

時隔一年多，寧夏石嘴山市原煤機廠三廠的退休工人張忠仍然記得與李克強的一番對話，盡管只有三四分鐘。

2012年9月12日，時任國務院副總理的李克強來到寧夏石嘴山考察棚戶區。張忠是被看望的4戶家庭之一，簡單問候，李克強聽出張忠不是本地口音，他回答是遼寧撫順人。李克強旋即問道，有沒有聽老家的人說過那邊的棚戶區改造，張忠答，聽說過。李克強便說，咱們這里要做得比撫順還好。“聽了總理這話，我們心里挺暖和。”張忠說道。至今，雖然依然住在棚戶區，但這份承諾給了他極大的期待。

“今年要繼續加大棚戶區改造的力度，至少要再改造470萬套以上”。在剛剛過去的全國“兩會”上，李克強表態要讓群眾“住有所居”。2013年9月，住建部副部長齊驥公布：根據各地匯總的數據，全國還有1400多萬戶需要進行棚改，改造這1000萬套可是“硬骨頭”。

“硬骨頭”大多位于中西部地區、獨立工礦區、資源枯竭型城市和三線企業較集中的城市。處于中西部地區的這些棚戶區，多也遠離城市、縣城，即使在城市中心區的棚戶區，建筑密度都很大。

石嘴山市便屬于這種情況。作為“一五”時期布局建設的全國十大煤炭基地之一，石嘴山是寧夏最早的工業城市。從各地奔赴而來支援三線建設的工人在礦區及附近落戶，逐漸形成了大面積的城市棚戶區。2008年，該市棚戶區總面積達到521.16萬平方米，其中住宅棚戶區419.97萬平方米，涉及6.99萬戶、22萬人。

76歲的張忠十多年前就得了腦梗，腿腳不便，走路深一腳淺一腳。他伸出一雙龜裂枯黑的胳膊，兩邊已經完全不對稱了，腦梗讓他的右半邊身體萎縮，只能靠藥物維持。

李克強去他的家里看望時，三廠的棚戶區改造于一年前已經開始。“本來想跟總理好好嘮嘮這個事，時間太緊沒有機會。”張忠說，2011年9月，兒子和女兒分別交了3萬多塊錢，作為分期付款參加棚戶區改造。當時，廠里的規定是，先交錢先排隊，如果一次性付清，就可以優先選房號。新建的樓房每平方米1100元，只比市場價便宜三四百，現居的平房則無償交給廠里。可是至今，新房還是沒有著落，交工的期限推了又推。當時沒有跟廠里簽合同，只能等待。

“我了解的其他地方的情況是本來多大面積，還補償多大面積，頂多自己再掏一點差價。”張忠感到不解。三廠沒有一戶人家搬進新房，每天下午兩點多，家屬區的涼亭里，一眾老退休工人都要討論改造的事，他們也曾去市政府和自治區政府上訪，但都沒有奏效。其他地方“拆一補一”的政策讓他們越來越著急，只比市場價低少許的成本大多都無法負擔。

大齡、生病、獨居，或者幾代人住在一起，《南風窗》記者走訪的石嘴山棚戶區，多數家庭都有這樣的特點。“就業是民生之本，收入是民生之源，社保是民生之基”，2014年《政府工作報告》中這樣描述，確保“零就業”家庭至少有一人就業，多渠道增加低收入者收入，為特殊困難群眾基本生活提供保障，“讓每一個身處困境者都能得到社會關愛和溫暖”。而在石嘴山棚戶區，大多退休的老工人最多拿著2000元的退休工資，他們的社保和醫保都是按照最低標準執行。養老和生活條件的改善完全依賴于下一代，有錢的人早已搬離棚戶區，把房子租給了外來打工者，留下來的則是那些子女也處在社會底層的家庭。他們普遍低學歷、繼承了父輩的職業，但又處于半失業狀態。他們自己連擁有棚戶區里的一間平房都是奢望。

“拆一補一”？

惠農區鋼廠的退休工人周建國家實現了“至少一個人就業”，只有大兒子一個人算有工作，但收入并不穩定。在這座已經資源枯竭，又沒有很好實現產業轉型的老工業城市，產業工人的狀況并不樂觀。

周建國的大兒子離了婚，把孩子交給他帶著。還算幸運的是，大兒子申請到了廉租房，每年租金2500元，只是離上班的鋼廠太遠，每個月來回的車費就要180，鋼廠不景氣，三天兩頭就停工。最差的時候，一個月只有3天班可上。收入不過一兩千，孩子這個月幼兒園的400元學費到現在還沒能交上。“全家現在就只有我一個人上班。”他顯得很是疲累。明天又是上白班的日子，必須趕在8點前到工廠，他不得不在父親的家里臨時搭張小床。廉租房的合同只簽了一年，明年還能不能住尚且未知，居委會的人曾經給他打過電話，說他的工資收入已經超過了780元的標準。“有時候稍微掙得多了一點，能到2000多，那也是我拿命換來的。”他憤憤地說。

周建國的二兒子夫妻都沒有工作，帶著孩子與他們老兩口擠在一起。二兒子中專畢業后原本也在鋼廠上班，干了七八年，工資只不過從200元漲到了1000多，做鋼絲繩的活計還要面臨危險，斷手扎眼的事時常發生在工友身上。他索性辭了職，在私企打過工，三天兩頭就沒有活可干，也租過別人的出租車，交了租金、修車，自己也就不剩什么了。周建國一咬牙，用自己的一點積蓄加上從岳母那里借來的錢，花了6萬多給二兒子買了一輛車，讓他跑黑車賺點錢。“最近查得很嚴，也不敢出去，手頭緊的時候，才出去跑幾趟，一天也就掙幾十塊錢。”周建國的二兒子說。更重要的是，這輛車成了他們的“負擔”，就是因為名下有車，他們一直都申請不到廉租房。“我們現在就只能跟父母擠在一起，吃喝都由他們供著。”二兒媳婦嘆氣。

祖孫三代擠在30多平方米的小屋里，不遠處就是賀蘭山。房子是1965年蓋的，以后便沒有修葺過，早已成了危房。因為建在沙土上，房子已經有些下沉。白天，屋子里也是昏暗一片。

周建國拄著雙拐，20多年前，他已經因為工傷弄壞了腿，前年又出車禍，得了左膝關節創傷性關節炎。廠里雖然能報銷一些醫藥費，但貴藥不在范圍內。醫保卡里的錢雖然并不多，但也不敢輕易動，怕以后有大用場。每個月300多的醫藥費是一個不小的負擔，他曾經試探地問醫生，能不能別開那么貴的藥。“他們會說，你是醫生我是醫生？”周建國也就不再做聲了。

過去幾年中，政府民生政策的基本思路是中央下任務，地方去籌錢，這一模式在短時間、經濟發達省份或許能夠起到最快的效果，而廣大中西部最需要“兜底”的區域和人群卻只能感到深深的“不公正”。

兩個兒子都沒有房，他曾經也有過貸款的念頭，但是住房公積金每個月只有34塊錢，被銀行拒絕。買房是這個家庭的奢望。鋼廠家屬區的改造政策是原有的住房無論多大面積，統一一次性補償4.68萬元，居民可以到附近的“黃金水岸”買商品房。“60多平方米的房子就要補15萬的差價，我們哪有這個錢。”周建國說，4.68萬元的補償還是大伙爭取來的，最早定的補償才2.8萬。他老伴曾經跟著街坊們去市里上訪。希望能像煤礦家屬區一樣，“拆一補一”，差額面積每平方米不過800元。得到的答復是，煤礦的政策跟鋼廠不一樣。“以前說是棚戶區改造，現在怎么就成了棚戶區改造經濟適用房？”周建國很疑惑，都是工人，為什么待遇完全不同。

誰之責任

同一地區不同政策，最重要的原因還是資金。2013年，石嘴山市全年的財政收入不過30余億元，很大程度上要依賴中央專項資金補助。2008年4月底，石嘴山市正式向國家發改委進行了項目申報，成為全國第一個向發改委申報棚戶區改造項目的城市。當年，即獲得8000萬資金。此后中央政府不斷追加補助，但仍然無法填補龐大的需求。2014年全國“兩會”期間，石嘴山市市長王永耀在接受媒體采訪時表示，石嘴山市總人口75萬人，城鎮化的比例高達72%，有50多萬人口居住在城市，其中有43%約27萬人居住在棚戶區。共有59個片區散落城中。要完成2014年基本建成、2015年入住的自治區的要求，資金壓力非常大。

這壓力自然便轉移給了棚戶區的居民。煤機廠二廠的方案是，新房的價格50平方米以內1200多元，50～60平方米2400多，60～80平方米則完全按市場價的3000多賣給居民。“算下來要交十多萬，老房子就等于白扔了，有幾個愿意的？”煤機廠二廠的退休工人翟慶民說，他的家也是3代人擠在一起。90多歲的老母親前年去世了，母親彌留之際實在不便去被垃圾包圍的公共廁所，他就把廚房改成了廁所，在屋外又搭了一個廚房。

如果棚戶區開始拆遷，他們又無力購買政府“指定”的商品房，將不知道自己何去何從。這已經成了石嘴山棚戶區最大的民怨。

2013年，全國棚戶區改造進入攻堅階段。6月的國務院常務會議研究部署加快棚戶區改造。隨后，《關于加快棚戶區改造工作的意見》（下稱《意見》）出臺。提出的目標是，2013～2017年改造各類棚戶區1000萬戶。

過去幾年，棚戶區改造資金籌措的基本做法是：“中央補一點、地方政府出一點、銀行貸一點、市場籌一點、企業和居民拿一點。”而各個地方在接到這項政治任務時，則因為財力和融資的難易程度表現各異。地方政府能拿得出來多少配套資金，直接決定了這項民生工程能否在穩定的大局中順利過渡。作為政府責任，棚戶區的改造需要穩定可持續的財政投入，而棚戶區較多的地方，當地政府一般財政相對困難。經濟發達的省份自然問題不大。以福建省為例，2010年開始棚戶區改造時，即堅持了“拆一補一”、“不補差價”的原則。而對于貧困地區來說，有時間大限這道硬指標，壓力無疑不小。

石嘴山市市長王永耀今年全國“兩會”期間曾介紹，國家審定石嘴山市棚戶區改造8.91萬戶，總投資需要181億元，目前已完成搬遷4.3萬戶，新開工8995套，已建成的完成投入151億元，其中有2億元是國家投入。也就是說，大頭還是要自己想辦法。

盡管《意見》表明要加大信貸支持、鼓勵民間資本參與、規范利用企業債券融資、加大企業改造資金投入等，多渠道努力。2013年10月，國家發改委再給優惠政策，明確參與棚戶區改造項目的企業，均可申請發行并使用不超過項目總投資70%的企業債券和資金，鼓勵有條件的市、縣政府對棚戶區改造項目給予債券貼息。而對于市場來說，又能有多大的動力？前期優質的商業地塊改造已經結束，剩下的棚改地段地處偏遠。以石嘴山為例，還未改造的棚戶區基本上都遠離城市中心，周邊布滿工礦企業。

“政府主導、市場運作”，民生保障雖然是政府的責任，但卻不是靠一己之力就能完成。如果不能引進社會資金，很難避免像石嘴山這樣將財政壓力轉嫁給棚戶區居民的背道之舉。過去幾年中，政府民生政策的基本思路是中央下任務，地方去籌錢，這一模式在短時間、經濟發達省份或許能夠起到最快的效果，而廣大中西部最需要“兜底”的區域和人群卻只能感到深深的“不公正”。正如石嘴山棚戶區居民那樣，他們的要求只不過是受到和其他地方“拆一補一”一樣的對待。

焦急等待的他們，還要等多久？