我國農村土地法律制度的構建與改進

摘要：隨著市場經濟的發展，農村土地法律制度逐漸暴露出其滯后性。如土地產權制度，農村家庭聯產承包責任制度，農村土地承包經營權流轉制度。十八屆三中全會的《決定》對土地法律制度從經營權流轉、土地征用、補償制度等方面進行了創新，推進了土地法律制度的進步。

關鍵詞：農村土地；法律制度；改進

土地法律制度是調整人們在開發、利用、保護、管理土地過程中所發生的以土地為內容的各種社會關系的法律規范的總稱。其目的是實現國家根據特定經濟條件對土地分類利用，并協調和改善國家土地利用狀況，以發揮土地的最大功效。我國農村土地法律制度包括諸多方面。

一、我國市場經濟體制下的農村土地法律制度

（一）中國農村土地產權制度

我國《憲法》第十條規定：“城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”《中華人民共和國土地管理法》第八條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”《土地管理法》第十一條規定：“農民集體所有的土地由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。”

（二）農村土地家庭聯產承包責任制度

《土地承包法規定》：“國家實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。”“農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包。” 第四條規定：“ 農村土地承包后，土地的所有權性質不變。承包地不得買賣。”

（三）農村土地承包經營權流轉制度

《土地承包法》規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。但應遵循如下原則：（一）平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉；（二）不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途；（三）流轉的期限不得超過承包期的剩余期限；（四）受讓方須有農業經營能力；（五）在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。

二、我國農村土地法律制度中的缺陷

（一）土地產權法律制度

土地產權主體模糊不清、位置虛置。《土地管理法》第十條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。”該法中將集體界定為鄉、村和村民小組三種。也就是所謂的三級所有。表面上規定了農村土地集體所有權的代表，但實際上各個主體的權利和邊界并不清晰。這就存在三級都有權，三級都越權的情形。

（二）農村土地家庭聯產承包責任制度

家庭承包經營體制一定程度上不利于農民進入市場。在家庭承包經營模式下，農戶經營規模小，生產的農產品數量有限，市場參與和競爭能力弱，難以預測市場的需求變化。再加上分散農戶的組織化程度低，不可能影響市場的價格運動的方向。在市場競爭中，農戶在農業生產前、產后的交易中處于不利的地位，只能是價格上的被動接受者，缺乏討價還價和自我保護的能力。市場不能帶動農業的發展，農民不能平等地參與市場交易活動。農民承包經營土地處分權的缺失。

（三）農村土地承包經營權流轉制度

該制度最突出的表現在法律、法規不完善。《農村土地承包法》規定了招標、拍賣、公開協商等流轉方式，但是對程序如何、如何運行卻是空白，這不僅降低了法律本身的可操作性，法律對其不可控風險的增加，而且增加了土地承包經營權流轉出現糾紛的幾率。其次，政府角色定位不當。農村土地流轉格局之所以不規范，重要原因在于土地流轉雙重性和無序性。法律明確規定：土地承包經營權流轉主體是承包方，可在實際操作中，地方政府打著“招商引資、規模經營”等旗號，不經農戶同意，超越職權，代簽流轉合同，農戶的流轉主體地位實際被搶占。

三、十八屆三中全會中有關土地改革的對策建議

（一）賦予承包經營權抵押、擔保和入股發展農業產業化經營權。

《決定》第20條規定：“穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。”《決定》擴大了承包經營權的權能，新增了抵押、擔保功能。今后，農民可利用承包經營權獲得金融支持。而“允許農民以承包經營權入股，來發展農業產業化經營”，意味著農戶與農戶、農戶與其它主體之間可通過土地股份化，實現聯合，推進農業產業化。這一改革舉措是對集體經濟產權制度和相關法律的重大突破。

（二）建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。

《決定》提出：“建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。”這意味著農民擁有的土地承包經營權、宅基地使用權等農村產權可以跨集體經濟組織流轉和按市場經濟法則流轉，有利于激發農村產權生機活力、促進農村產權優化配置，也有利于保障農民群眾財產權益、促進農村人口優化布局。建立農村產權流轉交易市場后，農村承包地、宅基地、林地、集體資產等，就可以在交易市場上公開、公正的交易。

（三）符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地可以入市。

《決定》提出：建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。今后農村建設用地可以入市，意味著征地將越來越少，而土地交易越來越多。經營性建設用地可以平等買賣，而不是政府來征地，然后由政府出讓。這自然就保障了農民的收益和財產權益。

四、結語

十八屆三中全會的《決定》對土地法律制度從經營權流轉、土地征用、補償制度等方面進行了創新，充分調動農民的積極性，但農村土地法律制度改革任重而道遠。

【參考文獻】

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作者簡介：劉云娟（1990-）女，山西人，北京交通大學法學院碩士研究生，研究方向為經濟法學。