狹義社會管理中協商民主漫談

摘要：狹義的社會管理是指和政府的行政管理和企業的經濟管理不同的另一類管理。這類管理的特征就是要求公眾參與。在政治憲政主義看來，這種參與式民主不可能替代常規政治中的代議制、行政官僚制和司法審查制在憲法上的正常功能，而一個政治共同體的現代發育也必然以這些常規政治指標為依據，僅僅依賴常規政治的標準化配置及其關系模式是不可能實現“公民成熟”的政治憲政主義目標的，而這種參與式民主卻可以在帶動“公民成熟”的同時間接帶動“社會成熟”。

關鍵詞：狹義社會管理；協商民主

社會管理有廣義和狹義之分，我們探討的社會管理是狹義的。所謂狹義的社會管理就是指和政府的行政管理和企業的經濟管理不同的另一類管理，國際上叫做“第三類管理”；政府提供行政管理；企業，無論是公有的還是非公有的，都是進行經濟管理，企業要按照經濟規律來運作。我們講的社會，小社會意義上的社區、社會組織，公共場所等的社會管理，既不是政府行政管理，也不是企業的經營管理的一類管理，這類管理的特征就是要求公眾參與。

當今社會由一個靜態變成流動的社會，一個封閉的社會變成開放的社會。如何管理社會人的身份、流動的身份、開放的身份，在這方面我們沒有經驗。在進行創新過程當中，身份證的管理問題就是一個新的探索。就是個人的信息資料都要在身份證當中體現出來。除此之外，這幾年考慮到單位人正在變成社會人，戶口本沒有了，糧油關系沒有了，勞動人事沒有了，人怎么管？人在社會總要有一個落腳點，這個落腳點是什么？最基本的就是社區，總是要在一個社區里面生活。所以我們加強了社區的建設，在社區里面實行了民主的自我管理形式，社區怎么能夠實現這樣的自我管理，包括自我教育、自我服務以及自我的治理。社區的建設實際是我們社會管理創新一個重要的探索。除了社區的發展，還有一個區域就是社會組織，社會組織在國外叫NGO，就是非政府組織，有的叫公民社會，我們中國有自己的稱呼，就是社會組織。

創新社會管理，必須發揮各類社會主體的作用，那么我們該如何發揮非公有制經濟組織和社會組織在社會管理中的積極作用，以促進社會管理主體多樣化、社會公共政策公平化和社會參與方式多樣化呢？

能否通過認證制度有效溝通國家與個人，是一個國家是否成熟、是否正常的重要標志。有了有效的溝通技術，借助人口普查、生命登記、經濟普查、社會統計、個人號碼和全國數據庫等等認證形式，國家有可能建立有效的認證體系，從而在國家與個人之間實現直接溝通，將國家意志直接貫徹于國民個體，最大程度地降低中間環節的扭曲和損耗，大大提高政治決策、法律與公共政策的有效性。進而，讓每個國民不僅僅是納稅人，也是福利受益人；讓每個國民的生命過程得到全面細致的關注，才能穩步提升人們的生活質量，保障人們的生命和經濟社會安全。

在社會管理方面，強調社區、社會組織和其他志愿者的中介組織的自我管理、自我教育、自我服務，政府提供條件。更重要的是公眾參與，公眾在其中發揮作用。比如北京每天晚上在居民區附近的廣場進行的各類活動很多，組織者就是社區、是老百姓，而不是政府。公共參與，能夠把人們的日常生活活躍起來，現在的廣場文化就是一個很重要的社交場合。另外，經濟組織納入企業內部管理，從而幫助和提供經費贊助社會組織，這是值得肯定的，但是不能用企業的經濟管理辦法在社區進行社會管理。

我國憲法確立了人民代表大會制度，不斷完善國家基本制度。八二憲法進一步健全和完善了人民代表大會制度，通過修改選舉法，最終實現了城鄉按相同人口比例選舉代表，最大限度保障人民參政議政和當家作主的民主權利；加強了各級人大作為國家權力機關對“一府兩院”的監督，保證各級人大依據憲法和法律的規定行使立法權、重大事項決定權、人事任免權和監督權，充分發揮多黨合作和政治協商制度的政治優勢，擴大公眾參與的渠道，拓展協商民主的領域，從而保障人民群眾的主人翁地位。

協商民主就是黨委和政府決策之前，能夠先聽取群眾的意見，群眾也有一個機制，就是對于關系國計民生的重大問題，通過大家的對話、交流、討論、協商，最后形成共識，提交給黨委和政府決策參考。黨委和政府確實要樹立起馬克思主義的群眾觀點，要堅持群眾立場，維護群眾利益，貫徹群眾路線，做好群眾工作，同時要教育引導好群眾。黨委和政府不僅僅要身體力行，到群眾中去，直接聽取群眾的意見，還要建立一種制度和機制，讓群眾自己管理自己，自己教育自己，自己服務自己。

協商民主是我們對民主政治的新認識。過去我們認為民主的本質是人民當家作主，實現形式主要是投票表決，投票表決是一個形式，但是這個形式奉行的是少數服從多數的原則，是不是除了這種形式之外還沒有別的形式呢？ 如果我們能夠推進基層民主政治建設的話，把群眾路線和民主政治建設結合起來，來進行社會管理創新，就有可以煥然一新。李君如認為，那就是協商民主形式，就是大家一起來協商，形成共識。

我們在借鑒西方的政治學、社會學理論的時候，不要忘記黨的基本理論，就是我們廣大的工人農民是我們穩定的基礎。因此，還是要全心全意為人民服務，尤其是為社會底層的基層群眾服務，同時，讓他們提升生活水平，讓他們成為中等收入階層，中等收入階層越多越好。不是用這個理論排斥那個理論，而是要能夠找到一個適合中國社會主義的社會穩定理論。

在政治憲政主義看來，這種參與式民主不可能替代常規政治中的代議制、行政官僚制和司法審查制在憲法上的正常功能，而一個政治共同體的現代發育也必然以這些常規政治指標為依據，但這種參與式民主又是轉型憲政國家非常獨特的、具有真正民主活力的因素。特別是在缺乏自治傳統和公民社會的轉型國家，僅僅依賴常規政治的標準化配置及其關系模式是不可能實現“公民成熟”的政治憲政主義目標的，而這種參與式民主卻可以在帶動“公民成熟”的同時間接帶動“社會成熟”。

在政治憲政主義看來，健全的政治不應該只包括選舉和監督，而應該發展出一種具有決策意義的政治參與。參與原則和公開原則正好構成了一種交互式的官民關系與民主樣式：公開以政府為主體，體現為一種面向人民的“輸出型民主”；參與以人民為主體，體現為一種面向政府的“輸入型民主”。不過，這種參與并非一種獨立自主的決策體制安排，而是被植入整個代議制權力架構之下，因此，人民的參與在邏輯上包含了對權力“中心”的承認，即在理性認知與制度安排上承認政府對決策權的合法壟斷。

這種以政府權力過程為導向的民主參與的主要功能就被限定為：（1）信息咨詢功能，即人民對政府特定的決策過程進行事實信息上的補充，充實政府決策的工具（科學）理性；（2）社會反饋功能，即人民對政府的決策議題與方案進行評論，將人民的價值偏好展示于政府決策過程之中，充實政府決策的價值（政治）理性；（3）民主養成功能，即人民通過各種參與式民主的制度程序訓練自身的組織與表達能力，學習公共生活的辯論、協商和妥協技巧及精神，理解公共利益與個體（團體）利益之間的辯證關系，強化公共生活的民主品質；（4）程序共識功能，即人民通過公開而理性的參與程序，學會在實體利益關注之外真正理解程序的價值，逐漸形成關于程序本身的共識，從而信任特定法律程序能夠為其多次反復的利益博弈提供一種理性公正的游戲規則，從而自覺地進入這一理性化的游戲程序及其角色。

社會協同、公眾參與是一個全新的理念，這是一個理論創新的表現。它要以改善民生為重點，加強社會建設，創新社會管理。因為社會管理可以為某些少數人服務，我們黨是為人民服務的黨，要代表中國最廣大人民的根本利益，應本著社會和諧的目標，要承認不同利益群體有不同的利益追求，又要能夠在中間找到一個平衡點，使大家各盡其能、各得其所、和諧相處。所以，民生是我們社會建設、社會創新的一個重點。

我們如何認識加強和創新社會管理的重大意義？首先，加強和創新社會管理，首先是全面推進中國特色社會主義事業發展的需要。其次，從當前我們所肩負的使命來講，加強和創新社會管理是我國全面建成小康社會的緊迫要求。最后，加強和創新社會管理也是化解當今各種社會矛盾，使社會能夠形成一個活躍而有序的社會秩序所必須的。

面對這些制約社會管理發展的問題，重要的首先是觀念的轉變。新理念、新認識是社會管理創新的前提與基礎。

一是一些地方政府的社會管理理念和手段陳舊，在思想觀念上重經濟建設、輕社會管理，在管理方式上重管制控制、輕協商協調，在管理環節上重事后應對、輕源頭治理，在管理手段上重行政手段、輕法律手段，社會管理能力亟待提高。

二是圍繞建立和完善合理的利益格局以及利益關系的一系列問題，包括各方面利益協調機制、群眾權益保障機制等還沒有完全建立，公共服務體系和社會保障體系尚不健全等。

三是適應虛擬社會迅猛發展的政府管理、行業自律、個人行為規范還沒有完全建立。

四是政府與市場、社會的關系有待進一步理順，公民參與社會管理的渠道不暢，社會協同和公眾參與的巨大潛力還沒有充分發揮出來。

五是有些地方還存在影響社會和諧穩定的突出問題。

六是服務型政府究竟是什么樣的政府？政府購買服務怎么來實現？這是要解決的問題，等等。

從2011年初提出至今，在理念和實踐中均有突破。創新社會管理，從根本上說需要依靠群眾，讓群眾充分參與社會管理事務。十八大報告提出，要加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用。黨政無法包攬社會管理的全部事務和工作，還必須動員各類企事業單位、基層群眾自治組織、人民團體、社會組織等參與社會管理，務求通過發動群眾參與，引導群眾自治，實現群眾的自我管理、自我教育和自我服務，更好的發揮群眾的力量。創新社會管理成為從中央到地方的重點課題，政府和社會的關系正在厘清，民間社會組織獲得了發育空間。中國以不動搖、不懈怠、不折騰的決心，一心一意求發展。為建設幸福和諧社區，實現社會管理的共同治理。

各地對社會管理創新進行了積極有益的探索和實踐。例如：

1、轉變干部作風。規定干部用一定的時間到群眾中去，尤其到貧苦的山區群眾中去，同吃同住同勞動，加強群眾工作。

2、加強協商民主。像民主懇談會、居民議事會，讓老百姓參與社會管理。

3、完善的社區組織。特別是自我治理功能和自我服務功能得到了完善。

4、重視社會組織，發揮社會組織，特別是發揮志愿者的作用。比如在汶川地震的時候，志愿者發揮了很大的作用，等等。

社會組織發展很快，社會組織的作用怎么發揮？對于未來加強和創新社會管理的突破點，自我治理功能還欠缺，如何讓公民以主人翁的態度管理社會組織和社區，需要進一步研究。

作者簡介：王莉敏，江西外語外貿職業學院教授，主要從事法哲學研究。