中日行政補償之比較研究

“所謂行政補償也就是行政損失補償，是法律設立的對行政主體的合法行政行為造成行政相對人損失而對相對人實行救濟的制度。”姜明安教授在他的《行政法》中這樣定義行政補償。而日本的鹽野宏教授在他的《行政救濟法》中說，“基于行政法上的合法行為的損失補償，是指對于因合法的公權力的行使所帶來的財產上的特別損失，為了從整體上公平負擔的角度予以調節而進行的財產性補償。”二者對行政補償的定義大同小異，都是對于行政主體所實施的合法行為所造成損失的一種財產上救濟。筆者認為中日兩國對于行政補償的相關規定有很多相似的地方，但也有很多不同，下面就從性質、理論基礎、法的依據等幾個方面來對比，并就相關問題進行探討，并提出法律建議。

一、相關制度之比較

（一）性質

在我國，關于行政補償的性質，有責任說和行為說之爭。責任說認為，行政補償是因為行政主體的合法行為使行政相對人合法利益受損，行政主體依法對相對人所受損害予以彌補的責任。行為說認為行政補償是行政主體基于現代國際上的““積極義務”而實施的補救行為，是一種具體行政行為。在日本，行政補償是國家和公共團體等行政主體在公法上的義務。行政主體為實現公共利益所實施的一切行為，一旦給相對人的合法權益造成特別損失，都必須要給予行政補償，該種補償是一種義務。

（二）行政補償的理論基礎

關于行政補償，無論在中國還是在日本，最為典型的例子莫過于國家為了公共目的而進行的土地征收。國家征收土地是出于公共的目的，享受利益的主體是全體社會成員，因此本應由全體社會成員共同負擔，但由全體社會成員來提供土地顯然是不現實的，所以只得由一部分成員來提供土地，做出“特別犧牲”。因此，就需要對這部分人進行補償，讓損失平均化，這種平均化其實就是日本法學界的“公共負擔平等說”。中國的“人權保障論”認為，保障人權是民主國家的基本目標和重要任務之一，當公民受到公民或其他組織侵害時，國家有責任使其得到賠償并依法對侵權人給予處罰；而當公民受到國家本身的侵害時，國家當然更有責任對公民受到的損失或損害給予補償或賠償。依然以土地征收為例，土地所有者做出特別犧牲，或者也可以說是公民利益受到國家的侵害，基于人權的保障，當然應該給予補償而保障其本所應有的利益。

（三）損失補償的法的根據

2004年3月，我國全國人大二次會議通過的憲法修正案第22條，專門規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”《日本國憲法》第29條規定，財產權不可侵犯（第一款），同時還明文規定，為了公共利益而使用私有財產，必須給予正當的補償（第3款）。

（四）行政補償的范圍或條件

在中國，行政補償的范圍可以從兩個方面上來理解：一是對哪些行政行為造成的損失應予以賠償；二是對行政行為造成的哪些損失應予以補償。根據目前的實踐經驗，我國行政補償的范圍大體包括以下幾點：國家對非國有財產進行征收的補償；國家對征用財產進行的補償；行政主體的合法的公務行為造成公民、組織財產的損失以及侵犯公民人身權的補償；國有危險物發生意外損害公民、組織的財產或公民的人身的補償；國家政策或行政措施的變動造成的異常、特定損失的補償；實施某些使國家和社會受益卻使公民、組織利益受損的政策的補償。總體上說是對有法律依據的，特定人的“偶發性、特別的犧牲”進行的補償。

（五）行政補償的標準

我國目前沒有關于行政補償標準統一的規定，而是由各個單行法律法規自行規定。我國絕大多數涉及行政補償的法律、法規都規定，應當給予當事人“適當的補償”、“相應的補償”或“合理的補償”，但是除了土地管理方面的法律、法規對于國家建設征用土地的補償標準有比較詳細的規定之外，其他的相關法律、法規很少對補償標準做出過具體規定，最多規定補償標準由國務院或地方政府制定。而《日本國憲法》第29條第3款也規定了“私有財產，在有正當補償之下，可供公共所使用”。

（六）損失補償的方式

在中國，補償的方式分為直接補償和間接補償兩種。直接補償一般以金錢補償為主，也可以采用支付實物或支付有價證券等方式。間接補償方式主要有以下幾種：在人、財、物的調配上給予優惠；減、免稅費；授予某種能給受損失人帶來利益的特許權；給予額外的帶薪休假、旅游和療養等；在晉級晉職、增加工資、安排就業、分配住房和解決農轉非的戶口指標上給予照顧等。在日本，原則上以金錢補償的方式為主，但在土地征收的情況下，作為例外規定了實物補償的方法，并且對于那些因為因土地征用而失去生活基礎的人，還規定了起業者要努力采取生活再建措施（生活補償）。在日本還有第三者補償。

（七）有關行政補償的訴訟問題

在中國，行政補償一般不會涉及行政訴訟，因為行政補償的前提是具體行政行為合法的情況下給相對人造成了損害時才產生的，而具體行政行為違法才涉及到行政訴訟或行政賠償。在日本，只要沒有特別的規定，就不存在提起行政補償訴訟的途徑。但在現行憲法之下，有關補償金額的爭議被視為當事人訴訟（《行政案件訴訟法》第4條、第39～41條），可向法院提起訴訟，謀求司法上的救濟。

二、存在的問題

（一）違法、無過失的情況

日本和中國的《國家賠償法》都以公務員的行為存在過失為賠償要件，而兩國的行政損失補償都僅限于國家的合法行為。所以，在違法但無過失的情況下，不能依據國家賠償和損失補償的任何一種途徑得到救濟。

（二）正當行為的結果責任

國家所進行的強制性國家活動本身是法所承認的或者是政策所允許的，但是如果對因此而產生的損害后果置之不理，有時會產生違反正義的情況。

三、建議

（一）修改現行法律

現行法律是基礎，對現行法律進行修改是填補法律空白和完善法律滯后性的一個重要手段。我國現行相關行政補償的法律主要包括《國家賠償法》和《行政訴訟法》，在修改這兩部法律時，先規定有關補償救濟賴以建立的必要條款，使行政補償爭議處理能先適用行政賠償爭議處理的有關規定，通過行政機關和法院受理行政補償糾紛，來推動行政補償制度的完善，為將來制定統一的行政補償法或國家補償法提供經驗與借鑒。

（二）制定專門法律

制定專門的法律是最后的目的，因為畢竟國家賠償還是和行政補償有很多不同的地方，制定一部完整的《行政補償法》或《國家補償法》勢在必行。該法的基本內容應該大致包括：國家進行行政補償的原則、國家行政補償的必要條件、國家行政補償義務人、補償對象、補償范圍、補償方式和標準、補償程序及國家補償金的來源和管理等方面。