體育傷害事故阻滯學校體育正常開展久治不果的致因與治理

摘要：學校體育的非正常開展和青少年體質健康持續下降，成為社會關注的焦點問題。體育傷害事故的困擾，是產生這一現象的重要因素。多年來國家重視青少年健康成長和全面發展，但學校體育不正常開展的狀況未能得到根本扭轉。學校體育風險識別與應對失衡、過度化的安全管理、缺乏學校體育制度約束和化解事故矛盾基礎保障不足，是體育傷害事故阻滯學校體育正常開展久治不果的重要原因。本文提出科學應對學校體育安全治理、加強頂層設計和法治保障、調整學校負擔和規范發展、完善和擴大風險轉移渠道以及形成社會家庭合力等方面的治理對策。

關鍵詞： 學校體育；體育傷害事故；體育安全；安全管理；現代治理

中圖分類號： G 807文章編號：1009783X（2014）05042008文獻標志碼： A

Abstract：The abnormal school physical education and the continuous decline of adolescent physical health have become the focus of the society.This paper points out that the interference of sports injuries is an important factor for this phenomenon.Although the government has paid attention to the healthy growth and the overall development of young people for many years，the nonnormal development of school physical education has not been fundamentally reversed.The paper analyzes that the ineffective management of the interference of the physical injury accidents in school physical education mainly results from the following important reasons，including the risk identification of school physical education，the response to the imbalance，excessive security management，lack of school physical education system constraint，as well as inefficient basis to resolve accident contradictions.Besides，the paper presents a series of measures to take，such as scientific response to school sports security governance，strengthening the toplevel design and the guarantee of the law and regulation，adjusting school burden，regulating development，improving and expanding the channels of the transfer of risk，as well as forming the integrated force of both society and family.

Keywords：school physical education；physical injury accident；physical security；safety management；modern governance

增強青少年體質，促進青少年健康成長，是關系國家和民族未來的大事。為了實現青少年的健康成長和全面發展，學校體育一直作為現代教育制度的重要內容，并受到國家法律和諸多方面工作與條件的保障；但是，在我國改革開放以來經濟和社會迅速發展并取得巨大成就的同時，卻出現了青少年體質健康20多年持續下降的狀況，引發了社會各界的廣泛關注，并連續多年成為全國“兩會”委員不能不說的熱議話題。在人們對這一現象進行的多方面析因中，無不將學校體育傷害事故的困擾作為影響學校體育工作正常開展的重要因素，國家也隨之不斷加大相應的工作措施；然而，多年來，學校體育改善的效果并不明顯，怕出事、傷不起仍是許多學校體育活動不能正常開展的當然借口。可見，以此為切入點，從根本上解決青少年體質和學校體育滑坡的問題已刻不容緩。本文在現有研究對學校體育傷害事故進行各種分析的基礎上，試圖進一步探尋其阻滯學校體育正常開展而久治不果的深層原因，進而推動有關方面采取更富針對性的治理解決對策。

1學校體育非正常開展的現狀與學校體育傷害事故

1.1學校體育非正常開展的現狀與關注

新中國建立以來，特別是改革開放以來，在我國經濟、社會和教育、體育發展的整體進程中，學校體育工作從理論和實踐上進行了許多有益的嘗試，取得了多方面的突破[1]；然而，這一工作進展卻沒有能夠產生增強學生體質的客觀效果，青少年體質健康多年來的持續下降成為令人堪憂的社會焦點，我國學校體育陷入非正常開展的尷尬困境。

1985年我國首次學生體質健康調查結果表明，雖然改革開放以來青少年兒童發育水平有明顯提高，但體質狀況很不理想，一些地方的學校體育工作尤顯薄弱[2]。1987年，著名的新聞周刊即發文表示中小學生體質下降趨勢令人憂慮，指出學校輕視體育的問題[3]。在2000年全國學生體質健康調研結果發布會上，教育部領導即指出學生體質方面存在的問題，特別是學生體質連年呈持續下降的趨勢，應該引起高度重視[4]。2005年全國學生體質與健康調研結果再次顯示，我國學生的身體狀況仍然存在許多不容忽視的問題，特別是一些身體素質呈進一步下降趨勢，超重與肥胖檢出率不斷增加、視力不良檢出率居高不下等問題令人擔憂[5]。這些嚴重問題終于引起了中央領導層的高度關注，2007年，在胡錦濤總書記親自批示并先后成為中共中央政治局和常委會議題的基礎上，黨中央國務院專門制定了《關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》，分析了社會與學校存在的重智育輕體育傾向和學校體育與青少年體質存在的各種問題，深刻指出這些問題如不切實加以解決，將嚴重影響青少年的健康成長，乃至影響國家和民族的未來，這直接促成了全國學生陽光體育運動的開展；但是，學校體育非正常開展的狀況并未立即轉變，甚至出現了一些學校取消中長跑活動等每況愈下的倒退現象。令人堪憂的青少年體質問題，不時地成為近年來社會輿論的一個焦點。2012年3月，全國政協教科文衛體委員會在全國政協會議上《增強青少年體質刻不容緩》的專題發言[6] 和中國教育科學研究院發布的《我國青少年體質健康發展報告》[7]，先后指出了我國青少年體質持續下降和學校體育存在的嚴重問題，進一步引起社會的強烈反響。2014年“兩會”期間，有的人大代表針對上年曾提交《對〈中共中央國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見〉執行情況向國務院的質詢案》而沒收到太多的反饋情況，認為青少年體質問題還是沒有得到應有的重視[8]。教育部領導在公開發表的文章中坦言：目前，學校體育是素質教育的薄弱環節，學生體質和運動能力是全面發展的關鍵短板[9]。

1.2體育傷害事故成為制約學校體育正常開展的重要因素

以學生健康體質狀況持續下降為主要標志的學校體育迫入困境，有著歷史的、現實的、社會的以及體育教育自身等多方面原因。有學者認為，學校體育逐步下滑，是應試教育體制、獨生子女政策、生活水平提升和數字技術發展帶來生活方式變化以及體育競技精英化、學校體育方法論陷入迷途等各種現象疊加效應的必然結果[10]。《我國青少年體質健康發展報告》特別強調青少年體質健康問題與運動不足、缺乏體育鍛煉有著密切的關系，認為這既來自生活環境和飲食方式改變導致體力活動明顯減少、自然生長發育所需運動刺激不足和網絡時代靜態休閑方式對獲得運動樂趣與鍛煉習慣的阻礙、考試升學壓力和睡眠不足減少體育活動時間等方面影響，又有著體育教育不能按國家規定嚴格實施、學生正常體育活動時間被擠占、體育課程缺乏科學設計、體育師資不足和相關條件制約等學校體育自身的原因[11]。同時，這些研究還分別指出：家長對學生安全的高度警覺和過度保護而出現的糾紛困擾，使學校對體育活動因噎廢食；缺乏健全的學生體育傷害事故責任分擔機制和社會賠償保障制度以及契合的法律規定，使巨大的賠償責任壓力成為制約學校體育正常開展的最重要因素。

很多關于影響學校體育正常開展因素的研究探討，都不約而同地指出了體育傷害事故的頻發對學校體育造成的不良影響。學校體育傷害事故在使受傷害學生受到一定甚至嚴重的身心傷害，并擾亂學生家庭正常生活的同時，也必然形成對學校和體育教師的各種責任壓力，特別是要面對由此引發的各種糾紛和賠償后果。來自北京市第一中級人民法院的調研報告顯示，在28件經兩審生效判決的體育傷害訴訟案件中，雖然承擔賠償責任形式有所不同，但超過九成的案件中學校都要自主負擔相關賠償費用。這既由于學校體育活動安全保障存在問題，也因當學生發生體育人身損害事故時，學校很難證明自身無過錯[12]。面對學生體育傷害事故所引發的各種現實教訓和潛在風險，很多學校都采取了消極規避的防范方式，直接形成對學校體育工作正常開展的負面影響。比如，拆除各種體育器械設施、縮減體育課時，放學后清校，取消課外體育活動或禁止在校內奔跑踢球，體育課盡量刪除可能出現安全問題的內容，降低教材難度和減負減量，使很多體育活動不能正常開展，既壓抑了青少年兒童愛玩好動的天性，也制約了學生體質健康和運動技能的發展[13]。前教育部主要領導曾在一次會議講話中公開確認了這一現實，指出當前影響學校體育工作正常開展比較突出的問題，就是體育活動中潛在的意外傷害事故。一旦出現傷害事故，很難處理，許多學校不敢開展正常的體育活動[14]。近些年，越來越多的媒體報道對這一現象進行了披露和評說：“學校體育意外傷害猛于虎”“體育教師誰還敢教器械課”“怕出意外，體育課如履薄冰”“學校體育面臨風險，體育課縮水該怨誰”“安全問題已成困擾學校體育的一大隱患”“學生受傷多發學校頻成被告，體育課無奈大瘦身”“安全問題困擾學校，學生體育鍛煉質量大打折扣”“運動有風險學校傷不起，體育課越來越像游戲課”“體育課取消單雙杠項目，學校怕學生受傷承擔責任”“取消校園長跑，那是因噎廢食”“誰為受傷的校園體育買單”“學生猝死學校因噎廢食，體育課被當成過家家”……。僅從這些醒目的標題，便可使我們對體育傷害事故于學校體育的影響窺斑見豹。筆者曾就本課題在天津市部分中學對1 200余名學生和100余名專任體育教師進行問卷調查，對多名教育部門和學校管理者與資深體育教師進行深度訪談，同樣得出了體育傷害事故是影響當前學校體育正常開展重要因素的一致性結論，并獲得了很多來自實踐的深切感受。

2消弭事故風險而不斷加強的學校安全制度建設與效果

2.1消弭事故風險而不斷加強的學校安全制度建設

健康與安全是人類生存發展的基本需要，而經常發生和廣泛存在的各種傷害則嚴重地威脅著人類的健康與安全。改革開放以來，隨著人本人權理念的日益張揚，我國校園傷害和學生健康與安全問題越來越受到廣泛的關注，并通過國家的教育立法和制度建設不斷地推進相關管理。

我國在1986年頒布的《義務教育法》中，貫徹《憲法》并繼續沿用了培養青少年兒童德智體全面發展的育人方針，規定了愛護學生的教師職責。1988年，原國家教委等聯合召開學校安全工作電話會議，對學校安全管理提出責任制要求，并建立起學生非正常傷亡情況年報制度[15]。1991年頒布的《未成年人保護法》，在確立保護未成年人身心健康立法目的和未成年人人身等合法權益不受侵犯法律原則的基礎上，以多個條款設置人身安全、健康的保障，并明確要防止發生人身安全事故。針對安全事故頻發已成為14歲以下少年兒童第一死因的情況，為加強學生安全保護，1996年，原國家教委等6部委聯合發出通知，建立起全國中小學生安全教育日制度，并連年開展主題性教育活動[16]。之后，教育部繼續下發文件要求做好學校安全工作[17]，各地也紛紛建立學校安全工作責任制度[18]。

隨著學校安全事故以及處理爭議的增多，對其立法調整的呼聲越來越高。從1999年到2001年的全國人大會上，都有代表提交校園安全立法的議案。2002年，為積極預防和妥善處理學生傷害事故及其糾紛，教育部頒布了部門規章《學生傷害事故處理辦法》，對學生傷害事故中各類主體的關系和責任以及處理途徑與程序等做出了規定。2003年，最高人民法院下發《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》，其中也有著針對未成年人人身損害的適用內容。2006年，經全面修訂的《義務教育法》頒布，新增加了校園安全的有關規定，要求學校建立健全安全制度和應急機制，加強安全教育、管理和檢查，及時消除隱患，預防發生事故。與之相配套，教育部等10部委立即頒布了《中小學幼兒園安全管理辦法》，對構建學校安全保障體系、建立預警和協調機制、加強各方面安全教育管理以及傷害事故預防處理等，進行了較為全面的規范。2007年，國務院辦公廳下發通知，轉發了教育部制定的《中小學公共安全教育指導綱要》，對開展包括意外傷害等6個模塊內容的公共安全教育進行了規劃部署。在2012年頒布經修改的《未成年人保護法》中，新增加了學校建立安全制度和加強安全教育以及對人身傷害事故進行救護與報告的規定。與此同時，全國各地也制定了大量關于未成年人保護、學生傷害事故處理、學校安全管理方面的地方性法規、規章和規范性文件。

在上述學校安全與傷害事故處理的各種立法和制度建設中，不但直接適用于學校體育的安全管理和事故處理，而且有一些直接與體育有關的規定。同時，在國家和有關部門制定的體育工作規范性文件中，還有許多體育安全和事故處理的專門規定。1990年國務院批準的《學校體育工作條例》，就明確將體育鍛煉與安全衛生相結合作為一項重要原則。2005年教育部針對山西沁源公路跑操特大安全事故，下發了《關于加強學校體育活動安全防范工作的緊急通知》，要求學校在體育活動中做好安全檢查，消除隱患，防患于未然。2006年教育部、國家體育總局下發了《關于進一步加強學校體育工作切實提高學生健康素質的意見》，其中對切實加強學校體育安全保障提出了明確要求。在2007年《中共中央國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》中，專門強調要加強體育安全管理，完善學校體育安全管理制度，并明確提出建立和完善青少年意外傷害保險制度。為落實這一規定，2008年，教育部、財政部等下發了《關于推行校方責任保險完善校園傷害事故風險管理機制的通知》，決定在全國各中小學校中推行意外傷害校方責任保險制度。2012年，國務院辦公廳轉發的教育部等《關于進一步加強學校體育工作的若干意見》中，進一步提出了健全學校體育風險管理體系、依法妥善處理學校體育傷害事故的有關要求。

2.2學校安全制度建設對學校體育正常開展的效果評價

長期以來，國家在學校安全方面的相關立法和制度建設中，不斷強化各級政府及職能部門和學校的安全管理責任，建立安全責任追究機制，有力地提升了各級教育管理者和教師的安全管理意識，各項學校安全管理制度日益健全，逐步形成學校安全教育、防范、協調、處理的綜治體系和長效機制，對保證學校穩定和教育安全產生了積極的實施效果。有的學者對《學生傷害事故處理辦法》實施以來的相關情況進行調查后看到，學校體育安全管理制度在進一步完善，學生人身安全得到更好的保障，體育傷害事故責任越漸明朗清晰，惡性體育傷害事故發生率得到了遏制[19]。

在充分肯定學校安全制度發展對校園安全治理和平安校園建設以及減少體育傷害事故起到顯著作用的同時，有些學者進行了更加全面的審視，指出面對學生安全事故善后處理棘手的現實，相當多的學校患上了“安全憂慮癥”“事故恐懼癥”，為盡可能減少以至杜絕事故發生，學校安全管理日益呈現出過度化的傾向，突出表現在采取禁錮化、封閉式、防范性的消極管理措施以提高所謂的學生安全系數[20]。有的指出，許多學校限制學生活動甚至取消正常教學組織活動的“圈養”現象，是一種狹隘的單因素控制的安全管理思維，是外迫型的消極管理約束[21]。由這種安全至上管理被制約的學校活動表現為多個方面，但首當其沖和最為集中的是一些具有身體運動性、對抗性、挑戰性和器械性因而具有“危險性”的體育活動。2014年初一篇學生因在操場打籃球受到學校處罰的報道[22]，更使人們在驚愕之余對學校安全與體育鍛煉關系進行深入的反思。

加強學校的安全管理及其制度化規范化建設，其根本目的是為最大限度地消除制約教育事業發展的不安全因素，為建立正常的學校教學秩序提供安全穩定的客觀環境，從根本上保障青少年學生的健康成長和全面發展。固然為了防范那些可預見而不必要的可能性危險，會對有些行為和活動基于安全需要而進行一定的約束、限制甚至是禁止，但絕不可有違教育的本質規律，不應形成對正常教學活動的干擾，更不能以損害犧牲學生的健康成長與全面發展為代價。盡管針對惡性事故的不利影響而加強安全管理，可能會因突出這一管理傾向而在落實中有所偏頗，但這應被限制在所允許和可接受的范圍之內，不能逾越基本的尺度和界限。而當前很多學校體育課程被大量“軟化”和削減，常規性體育內容與形式被改造得面目全非，體育活動已被嚴重扭曲成高度異化的狀態，陷入與社會日益文明進步以及不斷增長的學生健康發展需求背道而馳的不堪境地。多年來我國青少年學生體質健康的持續下降，已直接顯露出學校體育非正常開展的嚴重后果。雖然很多學校采取限制體育正常開展的有關措施，是出于防范事故和可能糾紛、賠償等負面后果的無奈，但它確是多年來教育安全管理思維和制度建設的產物，與我國不斷推進的整個教育改革發展相伴而生。我國教育事業的改革發展，應具有推動學校體育發展和增強青少年體質的一致性目標與結果。而長期以來盡管國家持續采取加強學校體育工作和增強青少年體質的各種措施，卻進展緩慢收效甚微，甚至有背道而馳每況愈下之勢，無法消弭體育傷害事故對學校體育正常開展的阻滯，形成久治不果的被動局面，想必是存在著具體目標不一致、工作難以形成合力甚至相抵觸相沖突的深層原因；因此，有必要對此從教育發展和管理思維的層面做更加深入的審視和反思。

3體育傷害事故阻滯學校體育正常開展久治不果的致因分析

3.1傷害事故風險與人才培養風險識別與應對的失衡

風險無處不在，無時不有，是以一定的概率形式客觀存在的普遍現象。為了盡量避免或減少這種不確定的損失，人們不斷提高理性對待風險的能力，能動地進行風險管理，通過對風險的識別、評估和應對，以最低的成本使風險所致的各種損失降到最低的限度。學校體育作為現代教育體系和人才培養方式的重要組成部分，是一個有多種主體參與并構成多種關系和過程的復雜系統，有著具體活動完成和整體育人功能實現的多重目標，要受到來自社會、自然、教育、體育等各種因素的制約和影響，存在著諸多因不可控因素或不當行為而可能帶來有損學校體育目標實現的風險。

目前談起學校體育風險，一般都將目光集中于學校體育傷害事故的可能性和危害性。的確，這是由體育活動的身體活動性、挑戰競爭性以及某些項目的對抗性和器械性等自身特點所必然決定的。多年來，我們對學校體育傷害事故的風險識別和應對控制已獲得大量理論和實踐成果，學校安全管理的不斷加強已產生了防控事故的較好效果；但是，學校體育的發展目標并非僅是化解事故風險實現體育活動的安全狀態。學校體育更為重要和根本的目標任務，是作為學校育人的基本內容和重要手段，使學生掌握體育文化與運動技能，養成體育習慣和生活方式，增進身體素質和健康水平，并進而培養社會適應能力，健全現代人格，成為全面發展的社會所需人才。《中共中央國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》深刻闡明了學校體育促進青少年身心發展的重大意義：廣大青少年身心健康、體魄強健、意志堅強、充滿活力，是一個民族旺盛生命力的體現，是社會文明進步的標志，是國家綜合實力的重要方面。增強青少年體質、促進青少年健康成長，是關系國家和民族未來的大事。青少年的體質健康水平不僅關系個人健康成長和幸福生活，而且關系整個民族健康素質，關系我國人才培養的質量。國務院辦公廳轉發的《關于進一步加強學校體育工作的若干意見》也再三強調：加強學校體育，是貫徹黨的教育方針、實施素質教育和提高教育質量的重要舉措。加強學校體育，增強學生體質，對于提高學生綜合素質，實現教育現代化，建設人力資源強國，培養德智體美全面發展的社會主義建設者和接班人，具有重要戰略意義。而學校體育這一任務目標的達成，同樣具有受制于各種不確定因素干擾的可能性，存在著不能很好或全面實現其應有功能而影響育人質量的人才培養風險。當下許多學校體育工作不能正常開展，青少年學生體質健康持續下降，已使其潛在風險轉化為現實的損失和危害，如不及時采取有力舉措對這一風險進行積極應對和有效控制，其后果將不堪設想；但是，人們往往對這一學校體育風險視而不見，或者說尚未將其作為一種教育風險，因而不能對其進行正確的風險識別，施加有效的風險管理。正是存在著對這兩類學校體育風險識別與應對的失衡現象，使得學校體育工作的實質加強在安全管理的強大壓力下久治不果。

學校體育工作中認真對待傷害風險，加強安全管理是迫切需要和完全必要的；但是，學校體育人才培養風險的可能與現實危害性，所影響的時空范圍和社會深度，則遠非傷害事故風險所能同日而語。應對學校體育人才培養風險，更具有整體性、長遠性和根本性。正是只注重傷害事故風險而對人才培養風險的忽略，直接導致了放大前者而制約后者的可悲后果，使學校體育和青少年體質健康陷入困境。同時，應對傷害事故風險如僅是目前很多學校所為的消極規避，不但會帶來人才培養上的更大風險，而且就緩解其自身風險而言也毫無助益。現實中存在大量“玻璃少年”“瓷娃娃”而構成傷害事故的風險因素，正說明要從根本上化解人才培養風險，必須著力于廣大青少年兒童體質健康的增強，從基礎上提高抵御傷害事故風險的能力。

3.2絕對化的安全穩定要求影響事故矛盾的常態處理

有效地化解矛盾沖突，形成和睦安寧的穩定局面，是構建社會主義和諧社會的基本要求，也是學校體育工作開展的需要和保證。不斷加強安全管理的制度建設，主動防范體育傷害事故風險，有效處理體育傷害事故矛盾糾紛，是學校體育工作和諧正常發展的應有之義。

然而，對體育傷害事故的安全管理，只能是將事故風險盡量降低到較小概率的可能狀態。體育活動的內在規律和青少年兒童的心理行為特點，決定了不可能根本杜絕學校體育傷害事故的發生。可在學校體育工作的現實中，一些體育教師在對安全事故的極度恐懼中，仍要面對校長“絕對不能發生事故”的嚴令[23]。有的體育教師說，一方面國家要求每天一小時體育活動，另一方面學校嚴令“體育鍛煉不能出安全問題”，這讓我們很為難[24]。他們擔心萬一發生傷害事故學校真就吃不了兜著走，甚至一些校長說出“寧可讓學生坐死，也不讓學生跑死”的驚人言論[25]。這些近乎荒唐的安全要求，雖然很多是學校領導和體育教師的無奈之舉，也的確能夠降低體育傷害事故的發生率甚至可一時避免；但這種絕對化過度化的安全管理思維和抵觸型消極作為，只能造就學校體育不正常發展的亂象，必然產生葬送學校體育事業和犧牲學生健康發展的后果。

學校如此消極地在體育工作中因噎廢食，很多是來自社會和家長非理性對待傷害事故的壓力。校長們說，一旦出現安全事故，無論有無過失，我們都會焦頭爛額，四面楚歌[26]。許多家長懷有學生到學校就要學校全面負責的心態，認為只要出了事故就應由學校全部“埋單”。在較長時間以來各種社會糾紛、非訴訟方式的單位糾纏和畸形上訪現象，也同樣表現在一些學生體育傷害事故的處理過程。惹上一個事故就會較長時間不能正常辦公，有些即便有了判決結果家長也仍糾纏不止，往往最后都是以較多賠償息事寧人，花錢買穩定漸成常態。無論是司法過程或是行政介入，同情弱者的情感因素和求穩怕亂的處理心態，極易動搖有關糾紛常態化的公正處理。這些情況極大地擾亂了學校正常工作，令學校苦不堪言。筆者曾專訪過某教育局長，她表示遇到這些事故最大的麻煩不主要是花錢，而是不能通過正常法律程序加以解決，要消耗和磨損學校領導的大量精力而身心疲憊、膽戰心寒。同時，有些媒體報道還在產生放大事態、雪上加霜的效應。面對這些已遠超過事故本身的煩惱和壓力，學校體育的正常發展往往會屈從于負面吸取事故教訓而少找麻煩的現實功利。

3.3缺乏對學校體育工作績效與責任的應有制度約束

學校體育和安全管理都是學校教育工作的重要內容，有著互為促進協調并進的內在聯系，而且，就學校的教育目標和培養功能而言，安全管理應服務于教育活動的開展，是為學生健康成長全面發展而提供的必要保障。安全管理的缺位，運動風險就會較多地釋放為體育傷害事故而外顯出現實的危害損失，并破壞和干擾學校體育的正常發展與工作大局；但是，如果單純地為安全而安全，以不發生體育傷害事故為唯一目的，則失去了安全管理的服務對象，安全管理就可能由過度化而走向異化。

學校體育的現實工作中，確實存在著安全管理和體育發展一頭硬一頭軟的現象，包括體育傷害的學校安全事故，都是以個案出現并直接外顯為現實損害，會立即引起人們的關注，一些惡性事故還會成為危機公關事件而形成廣泛的社會影響。隨著學校安全事故的逐漸增多，教育部門早就建立起學生安全事故年報制度，并將學校安全管理逐步納入到國家突發事件應急預案管理體系，不斷提升其保持社會穩定與和諧發展的政治意義。學校安全管理實行嚴格的目標責任制，是一把手負責的重點工程，成為學校工作評價和績效考核的重要指標，有著一票否決的重要地位。學校安全管理制度有著明確的操作規范和責任追究程序，進入訴訟程序的學校體育傷害事故案件多以學校擔責告終，而且，一些體育教師和學校領導還由此受到了紀律處分的追究，甚至在有些地方，這種擔責還有擴大化的傾向。如湖北省的一項調查顯示，學校發生體育傷害事故后，對體育教師無論有無過錯均予以處罰的學校占到半數以上，超過3成的學校要求體育教師承擔與其責任相應的賠償[27]。

本文這些分析絕無對學校安全管理制度嚴格執行的任何非議，而是與學校體育工作進行比較，看到后者相形見拙，要軟弱無力得多。雖然國家對學校體育有著明確的標準和規范，但體育在相當多的學校中“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”，其軟任務地位有目共睹。有關調查顯示，全國超過1/3學校的體育課程并未按國家規定執行，體育課是學校課程中最容易被取消的課程之一。只有18%的學生能達到每天1 h時的體育活動，42%的學生只能達到每天0.5 h的體育活動，而有40%的學生達不到每天平均0.5 h的體育活動時間[28]。體育課程內容的質量保證則更相距甚遠。至于需要較長時間方能顯現的學生體質健康狀況，似乎更無法從責任制度上連接起來。我們看到過許多關于學校教育檢查督導的報道，而且一些地方還開展了學校體育專項督導，也有著一些學校教育和學校體育的評估評價標準，起碼有著對學校體育基本的立法規定；但是，學校體育卻長期未能形成有實際效力的硬約束，沒有對學校體育工作的責任制要求，更沒有見到有任何學校和人員因為學校體育工作不執行規定、不達標而受到責任追究。《學校體育工作條例》《全民健身條例》關于學校體育違反規定的法律責任條款，至今仍只是紙上談兵而未產生過適用價值。《關于進一步加強學校體育工作若干意見》中剛剛有了一些具有明確拘束性的規定，包括在教育評價中對學生體質健康水平持續3年下降實行“一票否決”等。由于該文件實施僅1年多的實踐，在基層學校產生效果還需時日。

趨利避害是人類行為的本能動力。學校教育中安全管理與體育工作軟硬不均的約束力度和政策導向，必然使學校的體育工作較多地讓位于安全管理，以學校體育的非正常發展、犧牲學生體質健康為代價來保證不發生體育傷害事故。這樣的制度安排和責任壓力，自然使只通過自身表層發力來加強的學校體育，產生久治不果的結局。

3.4防范與化解事故矛盾有關基礎保障的不足和缺位

學校體育傷害事故的發生，既由于體育運動自身風險因素特別是一些管理不善操作不當的過失所致，也往往還會來自一些客觀保障條件缺陷的影響。教育問題的理論分析，可對學校安全事故的多制約因素做出說明。教育問題可以分為過失性問題和結構性問題。過失性問題是由于疏忽而產生偏離正常教育規范的現象，結構性問題是指由于社會的政治、經濟及教育自身的構造不合理而產生偏離教育規范的現象。過失性問題較容易被識別，而結構性問題則潛在性較強、層次性較深而不宜被及時發現。結構性問題因在較長時間積淀了不同利益相關者的各種沖突博弈，是在過失性原因背后更需關注引發事故的深層原因[29]。

因而，面對大量學生體育傷害事故的出現，人們往往還會將目標更多投向其致因方面。2005年山西沁源公路跑操事故后，雖說這是以交通事故定性的事件，卻引起人們對學校體育困境的關注。事故后，山西省教育廳發出緊急通知，要求學生體育活動一般要安排在校內。人們不禁發問，發生事故的沁源二中如果有適宜的操場，又何必冒如此之高風險在公路上鍛煉？該校1 000多名學生，只有600多m2的操場。雖與他校相比并非最差，但有限的操場學生都出來只能原地踏步，多年申請擴大而沒能實現，學生已連續在公路跑操多年。實際上，山西多數學校都達不到生均至少2 m2活動場地的標準，不少學校都以“馬路跑操”為組織學生鍛煉的主要方式。山西農村地區場地器材達標率為零，達到45種器材的學校僅占農村學校總數的1.3%。而體育場地器材不足并非山西獨有的困境[30]。在體育師資條件方面，全國義務教育階段教師整體超編100多萬，但體育教師缺編30多萬。有的學校，一個語文老師編制可以配3個語文老師，而3個體育老師編制都不一定配得了1個體育老師。有數據顯示，重慶市小學體育教師缺口達47%，初中缺35%，高中缺61%[31]。先天不足存在缺陷的場地器材和體育教師的繁重工作，無疑都是體育傷害事故風險的結構性問題。

同時，有關學生體育傷害的保險制度也不健全。推行多年的學校意外責任險，其非強制投保原則和區域統保運行模式等，還存在一些局限[32]。很多學校投保后不予使用，因如果賠付即認可學校負有事故責任，而學校則看重并要保住學校聲譽，而且，很多學生傷害不在賠付范圍，并未解決體育教師的“謹慎”教學[33]。至于商業意外保險，投保的家庭尚不普遍，有些體育傷害還被排除在賠付范圍之外，商業保險的供求矛盾還不能很好解決學校體育事故的風險轉移。此外，我國目前有關校園安全和解決傷害事故的立法也不夠健全，現有教育部門規章位階較低，有關法律規定還不夠明晰，對此也有一定的呼吁。這些事關學校體育安全管理基礎性保障的不足和欠缺，一方面加大了事故發生的風險，另一方面影響著事故發生后的妥善處理，都因懼怕事故的后顧之憂而長期困擾著學校體育工作的正常開展。

4科學應對學校體育安全風險的治理探討

4.1確立深化改革治理思維，科學應對體育安全風險

學校體育傷害事故作為學校安全風險的主要表現，使得對體育安全風險的防范和處理成為具有學校全局意義的重要工作。而體育傷害事故成為阻滯學校體育正常發展并造成青少年體質健康持續下降的一項重要致因，表明此方面所采取的安全管理思路及實效已與學校教育發展的根本目標發生了偏斜甚至背離，迫切地需要改革與調整。黨的十八屆三中全會從深化改革和完善發展社會主義制度的高度提出了“推進國家治理現代化”的全新命題，而且在深化教育領域綜合改革中專門提出要“強化體育課和課外鍛煉，促進青少年身心健康、體魄強健”。這是改革發展教育事業和學校體育必須堅持的戰略方向，也是全面應對學校體育安全風險的根本遵從。

為此，應以全面深化教育改革和強化學校體育工作為目標，確立科學應對的現代治理思維，加強體育安全風險的科學治理。一方面，學校體育安全風險治理要服從強化學校體育工作和青少年身心健康發展這個總目標和大前提，積極扭轉不計后果的安全管理過度化傾向，確立學校體育安全治理的適度原則[34]，科學辯證地對待體育安全風險，堅持安全治理在學校體育育人過程的從屬地位以正常發揮學校體育的應有功能，確立理性而現實的學校體育安全治理目標，加強體育安全治理的常態規范和正面引導，以不阻礙學生正常體育活動和確需必要而禁止為管理底線；另一方面，學校體育安全是社會廣泛關注和需要多方共同參與的公共事務，要積極推進學校體育安全的多元治理，依靠政府、學校、社會、市場以及學生等各類主體，運用行政、法治、經濟、教育等多種管理方式，通過強制、協商、對話等不同方式途徑，實現學校體育安全治理各方面工作與效益的整體聯動。

4.2加強學校體育頂層設計，健全學校安全法治保障

推進學校體育安全治理，從根本上解決因體育傷害事故阻滯學校體育正常開展的問題，必須科學理性地處理好學校體育發展與體育安全管理的關系，將其置于教育改革發展和現代人才培養的整體格局與工作體系之中，尤要從基本制度安排方面做好頂層設計。其實，就學校體育和學生全面發展的基本定位，我國從憲法到各種教育立法已有了明確的規定。同時，國家在推進全面素質教育的改革中，進一步明確“健康體魄是青少年為祖國和人民服務的基本前提，是中華民族旺盛生命力的體現。學校教育要樹立健康第一的指導思想，切實加強體育工作”[35]；但是，現實中學校體育還是陷入如此薄弱的困境，最核心的因素就在于我國教育的評價體系。教育部有關部門領導坦言：在我國的教育評價體系中，學生的體質健康水平在對一個學生的評價中占的份額比較低，在對一個學校的辦學質量評估中，甚至對整個教育發展水平、辦學質量的評估中，學生的體質健康以及學校的體育辦學條件占的比重都比較低[36]。令人欣慰的是，2013年6月，教育部下發了《關于推進中小學教育質量綜合評價改革的意見》，推出了《小學教育質量綜合評價指標框架（試行）》，要逐步建立體現素質教育要求、以學生發展為核心，能夠促進學生全面發展、健康成長的教育質量評價制度，從多方面體現了對學校體育和學生體質健康的要求。該評價改革的實驗工作已于2014年2月正式啟動。2014年4月，教育部又印發通知，同時推出了《學生體質健康監測評價辦法》《中小學校體育工作評估辦法》《學校體育工作年度報告辦法》3個規范性文件，為落實《關于進一步加強學校體育工作若干意見》進行了操作性部署[37]。我們期盼著這些重要的制度舉措能夠得到有效執行，從具有根本導向和制約性的教育評價上扭轉現實困境，實現學校體育工作地位的回升。

同時，依法加強學校安全治理，還需要進一步完善其法治保障。就立法而言，我國現有適用全國的《學生傷害事故處理辦法》和《中小學幼兒園安全管理辦法》，效力層次有限，進行行政法規甚至法律層次校園安全立法的呼吁和研究已有多時。希望有關部門能夠抓緊工作，推動校園安全立法較快地取得新的進展。此外，在做好校園安全治理法律法規實施和執法工作的同時，還需要進一步通過體育傷害事故糾紛典型判例的宣傳引導，更好地發揮在校園安全治理中的法治影響。而針對各地司法實踐對體育傷害案件的判決差異，特別是有關公平原則適用、學校義務認定、甘冒風險使用等爭議模糊問題，既需要進一步結合實踐進行探討，也希望校園安全糾紛能夠進入國家案例指導制度，由司法機關發布指導性案例，更好地推進其司法公正。

4.3調整學校安全責任負擔，推進學校體育規范發展

解決學校體育安全事故糾紛同其他糾紛一樣，劃定相應主體的責任是其核心問題。目前，在校園甚至校外發生的學生體育傷害事故中，學校都可能成為被告，而且大多都要承擔賠償責任，就是沒有走到法庭的糾紛，也多是學校被糾纏而最終付出較多的經濟代價。不堪重負的安全責任負擔，成為很多學校放棄體育發展和學生體質健康最重要的理由。學校作為教育機構，不能不承擔對學生生命健康教育管理保護以及必要的救濟職責，但并不應該將這一重任完全推給學校。在推進學校體育安全治理中，保護兒童免受違反犯罪侵害的“國家侵權”理論啟發我們，國家應在未成年學生發生體育傷害事故方面，承擔更多作為“國家最高監護人”的責任。聯合國《兒童權利公約》明確要求國家要采取一切措施保障兒童權利和義務教育的實施[38]，其中應包含要承擔學校體育方面的安全責任。很多發達國家學校體育傷害的民事責任，實行的是以國家或地方政府為賠償主體，以國家經費為主，以社會保險金為補充的經濟賠償機制，最大限度減少最有可能成為加害人的學校和老師的責任和賠償負擔與精神壓力以及消極影響，以最大限度發揮學校體育的社會效益[39]。根據這些現代理念和借鑒發達國家有關經驗，我國也應逐步加大相關的制度設計，使政府在包括體育傷害的學校安全事故中承擔更多的責任，學校和教師應享有更多體育職務行為中的過失賠償免責權，以最大限度地從體育傷害事故困擾中解脫出來。同時，各級政府是公共事業和義務教育的舉辦者。學校事業正常規范地發展，要求政府切實承擔學校建設投入和基本條件保障的職責，而且要保證各類教育資源的均衡供給。目前很多學校體育師資與場地器材不達標不規范的現象，最主要還是政府投入不足和投入失衡的問題；因此，必須通過各級政府加大力度來扭轉學校體育投入過低、保障無力的狀況。沁源二中以血的代價換來了該中學操場興建項目的立即上馬，彰顯了當地政府“亡羊補牢”的積極作為，然而當前更多需要的是避免事故出現的“雪中送炭”。

面對學生開展體育活動的學校管理者與教師，是學校體育安全治理中的主體。大量學校體育實踐表明，很多體育安全風險是可以通過主觀努力而得以化解的，因此，積極提高學校管理者和體育教師的體育安全風險意識與防范處理能力，具有至關重要的意義。通過有關研究對司法案例中學校承擔過錯責任的歸因分析可看到，教師教學與管理、體育場地和設施、安全防護和救濟等方面的不當和過錯是目前導致學校承擔法律責任的主要原因，這些環節和領域應成為學校安全管理工作的重點[40]。而隨著學校體育工作環境的進一步好轉，使學生體育活動得以正常規范地開展，則可從學生體質與運動技能上提升自身抵御事故風險的抗逆力。正如央視著名主持人針對學校取消中長跑在《新聞周刊》節目所發的感嘆：或許最好的防范措施就是讓我們的孩子從小就學會奔跑吧！[41]

4.4完善安全風險轉移機制，擴大體育事故救濟渠道

在風險應對的多種方式和策略中，風險轉移是其中針對較低發生率、高危險性的潛在意外或傷害而普遍采用的積極分散風險的最佳途徑。購買保險是風險轉移最常見的方法，世界各國針對學生傷害事故設立了相應的保險制度。學者們對美國、日本、加拿大、英國等國的相關情況進行了各種介紹和比較，可為完善我國學生傷害事故保險提供有益的借鑒。在我國，學生平安意外傷害保險和學校責任險是目前用于學校體育傷害最主要的險種，經過多年發展已有了一定基礎并發揮了較好的作用。在國家和有關部門制定的學校體育工作文件中，很多都對建立完善體育相關保險制度提出了要求。當前，根據學校體育安全風險治理的客觀要求和相關保險存在的一些不足，既需要對現行保險制度做進一步的完善，又需要進一步充實擴大保險種類，包括調動激勵商業保險機構的積極投入。相關研究提出了很多對策建議[4243]，有關部門可予以參考。比如：要完善“校方責任險”，通過有關規定將校方責任險明確為強制險，由省級財政統一支付基本保費，實行全國統一保險條款，合理確定保險費率、賠償限額及賠償范圍，并將精神損害賠償納入承保范圍；要改進“學生意外傷害險”的推廣方式，在堅持自愿投保同時加大學校鼓勵，通過多種渠道宣傳銷售；要開發相關險種，為參加體育訓練、體育比賽較多的學生增設“體育附加險”；要形成險種豐富、覆蓋率高的學生傷害事故保險制度，將有關險種聯合起來，共同應對學生傷害事故。還有的提出設立“學校體育醫療補充險”的建議[44]。

在保險救濟的同時，創建諸如“學生傷害責任賠償基金”制度（也有稱“學生傷害事故專項救濟基金”）成為擴大學校體育風險救濟渠道的又一思路[45]。通過學校共同積累互助以及其他融資方式建立基金，有利于增加受害學生的經濟補償，減輕事故學校的風險壓力。

4.5營造社會支持環境氛圍，形成學校家庭互動合力

學校體育安全并非局限于校園的空間范圍，而是置身于一定的社會系統與環境之中。學校體育傷害事故也往往折射出一定的社會問題，牽動著社會的眼球和神經，引發出各種社會輿論；因此，學校體育安全治理同樣要堅持開放的社會化方向，依賴于社會多個方面的聯動，特別是需要學生家庭家長的密切配合。要充分利用各種媒體和信息傳播渠道，進一步擴大學校體育和青少年體質健康的社會宣傳，營造強健體魄和崇尚體育的輿論氛圍，推介科學健身與安全防護的知識理念，提升維護學校體育安全的理性認識。特別是要結合體育傷害事故的典型案例，及時做好輿論的正面引導和必要的危機公關，防止事態的擴大化、扭曲化和消極化。同時，要加強與共青團、少工委以及與青少年教育、體育相關的各類團體、組織的合作，發揮各種相關載體與平臺的作用，為推動校園體育安全治理創設良好的社會環境。

青少年兒童的健康幸福和全面發展是國家和社會的責任，更是每一個家庭和家長的最大心愿；然而，片面追求升學率和考試分數的教育導向，怕輸在起跑線的望子成龍心態，使得一些學生家長在矛盾困惑中走向“寧可不鍛煉，不可不學習”“不怕不運動，就怕出事故”的偏頗心態。這樣，不但一些家長捆綁住自己孩子的手腳，而且還會對學校正常的體育活動進行干擾；因此，加強各種方式的宣傳引導，做好家長非理性心態的疏通，贏得家長的配合與支持，是推進學校體育安全治理必須重視的工作環節。當前，針對全社會較為脆弱的抗體育風險心態，非常有必要強化家庭家長對子女健康負責和風險擔責的責任意識，傳播自甘風險的體育法治理念。同時，根據2012年教育部《關于建立中小學幼兒園家長委員會的指導意見》，要利用家長委員會的組織形式，發揮其在預防和解決體育傷害事故方面溝通協調的積極作用。

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