力促養老機構健康發展

在我國人口老齡化的進程中，養老機構的快速發展對于積極應對人口老齡化和解決老年人口問題顯得尤為重要。目前，我國養老機構發展仍存在一些問題，需要國家、社會、機構經營者給予足夠的重視。

2013年2月27日《中國老齡事業發展報告（2013）》發布，從報告內容來看，在過去的一年中我國的老齡事業取得了諸多成績，老齡事業亮點紛呈。報告指出截至2012年底，養老床位數已達到390萬張，每千名老年人擁有的養老床位數達到20.5張，社區各類服務床位數已達到17.6萬張。《中華人民共和國2013年國民經濟和社會發展統計公報》數據顯示，2013年中國養老服務機構4.3萬個，床位474.6萬張，收留撫養各類人員294.3萬人。從兩個數據可以對比發現，在人口老齡化不斷深化和家庭養老獨木難支背景下，養老機構的快速發展對于我們積極應對人口老齡化和解決老年人口問題顯得尤為重要。

國家對養老機構發展的政策支持

為了積極發展養老機構，在過去的十多年間，國家從各個方面對養老機構的發展給予支持。在政策層面，2000年《關于加強老齡工作的決定》首次提出“家庭養老為基礎，社區服務為依托，社會養老為補充”的養老機制。從2006年開始國家陸續出臺了《關于加快發展養老服務業意見的通知》《關于全面推進居家養老服務工作的意見》《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015）》及《關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》等，上述政策從不同的層面對養老機構的發展給予政策支持。2013年以來，國家更是發布了7個法律法規，從不同方面對養老機構的發展進行扶持。縱觀近年來涉及養老機構的法律法規可以發現，這些法律法規涉及到養老機構的準入、建設、運營管理、稅收補貼等方面。

在養老機構的準入方面，2013年6月27日通過的《養老機構設立許可辦法》規定了養老機構設立具備的條件，如人員、資金、床位數量等。對于香港和澳門的投資者在內地舉辦營利性養老機構也專門出臺了相應的法律法規，2013年2月13日，商務部和民政部聯合發布了《關于香港，澳門服務提供者在內地舉辦營利性養老機構和殘疾人機構服務有關事項的通知》。

在養老機構建設方面，國家出臺了諸多的法律法規從建設用地、建設標準以及醫養結合等方面提供了政策支持。2014年4月17日國土資源部辦公廳發布《養老服務設施用地指導意見》，意見界定了養老服務設施用地范圍，依法確定養老服務設施土地用途和年期，細化養老服務設施供地政策，鼓勵租賃供應養老服務設施用地，實行養老服務設施用地分類管理，加強養老服務設施用地監管。在養老機構建設標準方面，出臺了《老年人建筑設計規范》《社區老年人日間照料中心建設標準》《老年養護院建設標準》等法律法規。

在引導養老機構醫養結合方面，《關于加快發展養老服務業的若干意見》指出對于養老機構內設的醫療機構，符合城鎮職工（居民）基本醫療保險和新型農村合作醫療定點條件的，可申請納入定點范圍，入住的參保老年人按規定享受相應待遇。《關于促進健康服務業發展的若干意見》更是提出要推進醫療機構與養老機構等加強合作，建立健全醫療機構與養老機構之間的業務協作機制，鼓勵開通養老機構與醫療機構的預約就診綠色通道，協同做好老年人慢性病管理和康復護理。增強醫療機構為老年人提供便捷、優先優惠醫療服務的能力。

在運營管理方面，出臺了《養老服務業標準化建設規劃（2013-2017）》《社會福利機構基本規范》《養老機構管理辦法》《關于推進養老服務評估工作的指導意見》《關于加強養老服務標準化工作的指導意見》。上述政策法規從各個方面對養老機構在運行以及管理中可能存在的問題進行了規范。

在稅收補貼方面，2000年財政部和國家稅務總局發布《關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》，通知規定對政府部門和企事業單位、社會團體以及個人等社會力量投資興辦的福利性、非營利性的老年服務機構，暫免征收企業所得稅，以及老年服務機構自用房產、土地、車船的房產稅、城鎮土地使用稅、車船使用稅。對企事業單位、社會團體和個人等社會力量，通過非營利性的社會團體和政府部門向福利性、非營利性的老年服務機構的捐贈，在繳納企業所得稅和個人所得稅前準予全額扣除。

發展過程中存在的問題

雖然我國的養老機構在快速地發展，但是，在發展的過程中依然存在著諸多問題。

首先，養老機構扶持政策的落地問題。從國家以及各地制定的各種政策來看，有些政策是單一部門制定，但是，政策的落實單位對于這些政策并不認同，政策無法落地。2000年國務院辦公廳印發了《關于加快實現社會福利社會化的意見》（國辦發〔2000〕19號），2013年國務院又出臺了《關于加快發展養老服務業的若干意見》，在土地、稅收、用水、用電等方面提出了一系列優惠扶持政策，但由于部分地區和部門認識不到位，加之一些政策措施剛性不夠，許多政策很難落實，沒有發揮好優惠政策對養老服務行業的扶持和激勵作用。

其次，養老機構的護工問題。護工問題主要表現為護工的技能缺乏和流動性較大。養老機構的發展和運營離不開具有一定技能的護工，但是，從大部分養老機構的情況來看，由于目前沒有專門的學校培養或者機構培訓護工，很多養老機構的護工都缺乏相應的技能。照顧老人對于大多數年輕人來說是一個沒有地位、苦臟累、收入不高的工作，所以，護工中年輕人較少，即使有些年輕人步入這一行業，在工作了一段時間積累了工作經驗以后就會跳槽到更有前途的單位。所以，養老機構的員工流動性比較大。有新聞媒體報道，北京市170家民辦養老院普遍存在“用工荒”。前不久，棲霞一家民辦養老院，由于護工不足，甚至把八旬老人捆在床上，造成老人多處受傷。

第三，養老機構的選址與收住對象問題。從一些大城市如北京和上海的情況來看，很多養老機構在選址的時候會選擇郊區。誠然，選擇郊區有其自身的優勢，但是，對于老年人來說未必是優勢。從老年人的需求來看，醫療和飲食是他們最基本的需求，在上述需求滿足的情況下才有老有所樂的需求。但是，如果把養老機構放在郊區，那么，醫療的需求極有可能無法滿足。關于養老機構收住對象的問題，很多的養老機構收到諸多條件的限制不愿意收住不能自理的老人，使得一些有需求的老人無法入住養老機構。

第四，養老機構的供給和需求匹配問題。《中華人民共和國2013年國民經濟和社會發展統計公報》數據顯示，2013年中國養老服務機構4.3萬個，床位474.6萬張，收留撫養各類人員294.3萬人。與此同時，《中國老齡事業發展報告（2013）》數據顯示，2012年年底80歲及以上高齡老年人口達2273萬，失能老年人口繼續增加，從2012年的3600萬增長到2013年的3750萬。從上述數據可以看到，不管是80歲及以上高齡老人數量還是失能老人數量均顯著多于養老機構床位數量。但是，從養老機構入住率來看，2013年只有62%。從新聞媒體的報道來看，有些養老機構一床難求，如北京市第一社會福利院目前排隊的老人已達1萬多人，每年只能入住幾十位，即使按100人算，也要等上100年。養老機構同時存在一床難求和高空置率的情況說明在供給和需求的匹配上出現了問題，這就需要養老機構經營者了解老年人的需求，契合老年人的需求。

第五，養老機構的風險問題。經營養老機構會存在一定的風險，而這些風險又是難以控制和避免的。具體來看，包括兩個方面，一方面是業務風險，如日常生活中的事故糾紛風險、身體機能惡化帶來的風險、醫療需求增加的風險、員工發生工傷的風險；另一方面是經營風險，如入住老人帶來的風險、員工招聘帶來的風險、收支惡化的風險。這些風險中，有些風險可以盡力避免，有些可以通過相關保險免除，但是，一旦遭遇一些風險，養老機構輕則名譽受損重則關門大吉。有媒體報道，一位律師曾經對當地20家養老機構進行調研，發現20家養老機構無一例外都發生過老人意外傷害事故。在這些機構中，少的出現過兩三起，多的有十幾起，共計70余次進入訴訟程序，賠償金額從一兩萬元到三四十萬元不等，有一家民辦養老機構一年內發生兩起事故，共向家屬賠償了30萬元，管理者把家當都搭上了，只能關門。

發展中需要注意的問題

從上面的分析可以看到，我國的養老機構在發展過程中存在一定的問題，為了養老機構的健康發展，需要國家、社會、機構經營者就下面幾個問題給予足夠的重視。

首先，養老機構的發展不是老齡部門一家的事情，離不開各個部門的支持。所以，在政策的制定以及運行的過程中需要其他部門的參與和協作。

其次，政策要有一定的剛性和操作性才能保證落地，需要政策制定者在制定政策的時候落實政策的執行者，確保相關政策具有可操作性。

第三，養老機構的護工問題需要國家尤其是教育部門給予支持，鼓勵和扶持相關學校培養這方面的人才，同時，需要在全社會范圍內改變觀念，伺候別人的工作并不低人一等，通過政策和市場的手段提高護工的收入水平。

第四，養老機構的選址需要注意到潛在的客戶群體，如養老機構所在地的老人尤其是不能自理老人數量；要考慮養老機構周圍的環境，養老機構周圍是否方便老年人的生活，比如養老機構周圍是否有商場或者商店、公園、銀行等，交通是否方便等；醫養結合是未來養老機構發展的方向，養老機構內部開設或者附近是否有醫保定點醫療機構至關重要。

第五，合理引導養老機構收住不能自理老人，不能自理老人對養老機構的需求最大，因此，需要政府通過給予補貼，引導養老機構在收住時向不能自理老人傾斜。北京市民政局已經開始采取上述措施，并取得不錯的效果，值得其他省份效仿。

第六，關于風險規避問題，2014年2月28日民政部 、中國保監會和全國老齡辦聯合發布了《關于推進養老機構責任保險工作的指導意見》，提升養老機構責任意識和風險意識，強化養老機構內部管理，降低運營風險。從未來的發展來看，需要國家從政策層面出臺更多的政策幫助養老機構規避風險。