完善地方公共財(cái)政保障體系問題探討

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和財(cái)政體制改革的逐步深入，公共財(cái)政體系建設(shè)日益成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)之一。完善公共財(cái)政體系，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是保障社會(huì)公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧的內(nèi)在要求。以地方公共財(cái)政問題為研究基礎(chǔ)，對(duì)當(dāng)前地方公共財(cái)政保障體系建設(shè)中存在的問題進(jìn)行分析；并有針對(duì)性地提出問題的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；財(cái)政保障；公共服務(wù)；均等化

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）30-0092-03

黨的十八大報(bào)告，從全局和戰(zhàn)略的高度，強(qiáng)調(diào)要全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，并對(duì)當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期加快改革財(cái)稅體制、完善公共財(cái)政體系提出了明確要求。認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)，就應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，以保障和改善民生為立足點(diǎn)，加快財(cái)稅體制改革，完善公共財(cái)政體系，更好地為全面建成小康社會(huì)服務(wù)。近年來(lái)，全國(guó)各地方財(cái)政部門按照公共財(cái)政體系建設(shè)的要求，在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)促進(jìn)財(cái)政收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的同時(shí)，不斷完善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化財(cái)政支出管理，財(cái)政保障能力和水平不斷提高，有力促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但受體制、機(jī)制因素制約和地方發(fā)展客觀實(shí)際等因素影響，地方公共財(cái)政保障體系建設(shè)中仍存在一些問題亟待解決。因此必須盡快完善公共財(cái)政制度，建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，以實(shí)現(xiàn)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)。

一、地方公共財(cái)政保障體系建設(shè)中存在的問題

（一）財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，中央與地方財(cái)政保障范圍不清晰，地方財(cái)政保障任務(wù)日益艱巨

按照現(xiàn)行財(cái)政管理體制，中央與地方實(shí)行分稅制。國(guó)家分稅制改革以來(lái)，中央財(cái)政收入占比重較大，地方財(cái)政收入規(guī)模有限，公共財(cái)政保障資金來(lái)源不足。以天津市為例，天津作為老工業(yè)城市，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目前仍以工業(yè)為主體。由于財(cái)政體制原因，工業(yè)稅收地方留存比例小，影響天津地方財(cái)政收入規(guī)模。特別是國(guó)家分稅制改革以來(lái)，集中了地方的增值稅、消費(fèi)稅、所得稅等收入，并給予地方政府上劃中央兩稅增量返還政策。從實(shí)際執(zhí)行情況看，由于中央對(duì)地方算賬方法原因，中央對(duì)天津市的返還額占市實(shí)際上劃中央兩稅額比重逐年降低。與此相對(duì)應(yīng)的是，地方事權(quán)不斷增加，國(guó)家、省各項(xiàng)財(cái)政民生補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，都需要地方財(cái)政配套支持，支出需要明顯快于收入增長(zhǎng)。加之國(guó)家政策調(diào)整往往是在預(yù)算執(zhí)行當(dāng)中出臺(tái)，進(jìn)一步加大了地方財(cái)政壓力。近年來(lái)，國(guó)家已經(jīng)連續(xù)多年提高養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，由于國(guó)家只對(duì)平均養(yǎng)老金提標(biāo)水平40%進(jìn)行補(bǔ)助，人均提標(biāo)額的60%需要通過保費(fèi)的增收和地方財(cái)政補(bǔ)助解決。此外，啟動(dòng)新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等民生政策，公益社會(huì)事業(yè)類國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)等，都需要地方財(cái)政配套支持。

（二）部分財(cái)政保障標(biāo)準(zhǔn)與地方實(shí)際不協(xié)調(diào)

國(guó)家出臺(tái)部分財(cái)政規(guī)定時(shí)實(shí)行一刀切政策，而未能充分考慮各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展先后、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等差異，這在一定程度上影響了財(cái)政資金的使用效益。如，中國(guó)部分東部沿海城市與其他中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步時(shí)間有先后，部分發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)等已取得顯著成就，但其他地區(qū)目前仍處于發(fā)展進(jìn)程中，而國(guó)家在制定政策時(shí)，要求所有地區(qū)土地出讓收益提取10%用于教育支出。這樣發(fā)展，財(cái)政用于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)方面的資金就所剩無(wú)幾了。此外，部分部門或地區(qū)在研究制定相關(guān)支出政策標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，往往參考其他發(fā)達(dá)地方做法，未能充分考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際和財(cái)力狀況，從而導(dǎo)致相關(guān)政策超出了地區(qū)財(cái)政的實(shí)際承受能力。

（三）地方財(cái)政保障范圍仍需進(jìn)一步規(guī)范

受各種因素的影響，公共財(cái)政的保障范圍過寬，且呈逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)。在制定財(cái)政保障政策時(shí)，往往將凡是與社會(huì)大眾相關(guān)的全部界定為公共產(chǎn)品與公共服務(wù)范疇，而忽視了在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中實(shí)際存在的階段性差異。其次，財(cái)政資金供給仍存在“越位”現(xiàn)象，部分領(lǐng)域是否應(yīng)由財(cái)政保障仍需進(jìn)一步研究和探討。如，供暖、自來(lái)水等公用事業(yè)，涉及群眾基本生活的，財(cái)政應(yīng)予保障，但對(duì)于涉及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的，不應(yīng)屬于公共財(cái)政保障范圍。最后，按照財(cái)權(quán)事權(quán)相結(jié)合的原則，各區(qū)縣的各項(xiàng)支出應(yīng)由區(qū)縣財(cái)政自行承擔(dān)。但目前很多區(qū)縣受財(cái)力規(guī)模限制，大量剛性支出缺口需市本級(jí)幫助解決。而且有些個(gè)別地區(qū)逐漸形成了依賴意識(shí)，已有剛性增支便向市本級(jí)、省本級(jí)“等、靠、要”，對(duì)省、市本級(jí)的正常預(yù)算執(zhí)行造成了較大影響。

二、完善地方公共財(cái)政保障體系建設(shè)的思路探討

（一）以公共化為取向，科學(xué)界定財(cái)政保障范圍

公共財(cái)政的本質(zhì)特征在于其公共性，即滿足人們的社會(huì)公共需要。社會(huì)的公共需求包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是政府保證履行其職能的基本要求，諸如國(guó)防、外交、司法、公安、行政管理等保證政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)需要以及基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生保健、基礎(chǔ)科研和環(huán)境保護(hù)等與民生密切相關(guān)的需要。滿足這部分需要是政府必須履行的基本職能，具有相對(duì)固定的性質(zhì)，可以稱之為基本公共服務(wù)需要；二是其余的社會(huì)公用需要，諸如高等教育、應(yīng)用性研究等，這部分公共需要有明顯的“公共選擇”性質(zhì)，是否要由政府來(lái)滿足，受到資源配置的效率、居民的公共消費(fèi)偏好、政府的財(cái)力狀況等因素的影響，可以稱為一般公共服務(wù)。

公共財(cái)政的保障范圍應(yīng)以公共化為基礎(chǔ)，結(jié)合地方發(fā)展實(shí)際，合理確定保障重點(diǎn)，不宜不考慮地方實(shí)際而盲目擴(kuò)大保障范圍，四面出擊，最后導(dǎo)致哪個(gè)也沒保障到位的局面。一個(gè)地區(qū)多數(shù)人的需求層次結(jié)構(gòu)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科技發(fā)展水平、文化和人民受教育程度直接相關(guān)。針對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的特殊國(guó)情和我市現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，在現(xiàn)階段財(cái)政收入與財(cái)力仍顯不足的情況下，公共財(cái)政應(yīng)重點(diǎn)保障人們生存、安全、教育等最基本的需求，并結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)力實(shí)際，循序漸進(jìn)。同時(shí)，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，應(yīng)與財(cái)政脫鉤，逐步走向市場(chǎng)。清理和規(guī)范事業(yè)單位的財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給范圍，堅(jiān)決清理不符合財(cái)政供養(yǎng)條件的人員，嚴(yán)格控制新增財(cái)政供養(yǎng)人員，努力減輕財(cái)政支出壓力。

（二）以均等化為主線，努力構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的財(cái)政保障機(jī)制和支出標(biāo)準(zhǔn)體系

中央提出要推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化。“均等化”字面理解為均衡、相等的意思，而均衡有著調(diào)節(jié)、平衡的過程，最后達(dá)到了相等。均等的內(nèi)容包含兩個(gè)方面：居民享受公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等和居民享受公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)均等。相比之下，結(jié)構(gòu)均等更重要。

均等化的標(biāo)準(zhǔn)有三種理解：一是最低標(biāo)準(zhǔn)，即要保底。這個(gè)均等化就是要托一個(gè)底，是政府應(yīng)該提供的諸如普及義務(wù)教育、實(shí)施社會(huì)救濟(jì)與基本社會(huì)保障等，對(duì)其應(yīng)該保證的最低限度的公共供給，必須由政府托起來(lái)。二是平均標(biāo)準(zhǔn)，即政府提供的基本公共服務(wù)，應(yīng)達(dá)到中等的平均水平。三是相等的標(biāo)準(zhǔn)，即結(jié)果均等。這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)并不完全矛盾，實(shí)際上這是一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡的過程，雖然是社會(huì)福利水平不斷提高的過程，但也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不斷減弱的過程。而且在此過程中，提供保障的彩禮也越來(lái)越大。在社會(huì)主義初級(jí)階段，最低標(biāo)準(zhǔn)是必須的，也是恰當(dāng)?shù)模@種標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)了基本的保障責(zé)任，最大程度上保障和刺激了社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。因?yàn)橐脒^好日子，必須靠自己努力，這就給經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了極大的動(dòng)力。平均標(biāo)準(zhǔn)使大家不用奮斗，就能過上中等水平的生活，就會(huì)在一定程度上削弱了社會(huì)發(fā)展動(dòng)力，這種標(biāo)準(zhǔn)存在的前提是社會(huì)的道德水平較高，生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)，政府財(cái)力比較雄厚。相等的標(biāo)準(zhǔn)是共產(chǎn)主義的理想標(biāo)準(zhǔn)，也是社會(huì)主義奮斗的目標(biāo)。社會(huì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力水平還不夠高的情況下，一開始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)均等。

現(xiàn)階段就各地方財(cái)政保障的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)，由于地方財(cái)力普遍有限，對(duì)于涉及民生的基本公共服務(wù)需求，應(yīng)該秉承“量力而行、盡力而為”的原則，結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)力實(shí)際，合理確定保障標(biāo)準(zhǔn)，循序漸進(jìn)。滿足民生需求應(yīng)從公共產(chǎn)品的設(shè)計(jì)定型起步，從滿足本地區(qū)社會(huì)公共需求出發(fā)，首先從本地區(qū)人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手。由于地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展程度不同，財(cái)政實(shí)力差異較大，保障標(biāo)準(zhǔn)和保障程度可以不完全相同，地區(qū)之間不應(yīng)不切實(shí)際地盲目攀比。同時(shí)，要逐步建立動(dòng)態(tài)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障水平、公共文化體系建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公益場(chǎng)所、人員工資等與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相掛鉤，使全市人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

（三）結(jié)合地方實(shí)際，制定科學(xué)的保障方式

對(duì)教育事業(yè)要區(qū)別不同層次給予差別保障，義務(wù)教育應(yīng)由政府全額保障，非義務(wù)教育應(yīng)采取市場(chǎng)為主、政府補(bǔ)貼為輔，通過“公立與私立并存、相互補(bǔ)充、共同發(fā)展”的辦學(xué)模式，實(shí)現(xiàn)教育的多樣化發(fā)展。對(duì)科研支出要區(qū)別性質(zhì)采取不同的支持方式，基礎(chǔ)研究要由財(cái)政資金給予支持，應(yīng)用研究要用法律形式保障研究者權(quán)益，加大專利保護(hù)力度，政府要參與基礎(chǔ)科學(xué)與科學(xué)研究的生產(chǎn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)包括私人部門在內(nèi)的各種社會(huì)力量參與基礎(chǔ)科學(xué)和考新技術(shù)的研究與開發(fā)。對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生支出要根據(jù)不同屬性采取不同的支持方式，基本醫(yī)療要采用個(gè)人付費(fèi)、企業(yè)和政府補(bǔ)貼的方式，特需醫(yī)療應(yīng)立足于消費(fèi)者個(gè)人付費(fèi)，建立“公立與私立醫(yī)院并存、相互競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展”的醫(yī)療體制模式，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的多樣化發(fā)展。

（四）支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鞏固公共財(cái)政保障體系的財(cái)力基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入增長(zhǎng)是提高公共財(cái)政保障能力的前提和基礎(chǔ)。在地方經(jīng)濟(jì)正處于快速發(fā)展的過程中，在優(yōu)先保障基本支出和重點(diǎn)支出需求的基礎(chǔ)上，財(cái)政應(yīng)視財(cái)力可能適當(dāng)安排支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展及相關(guān)建設(shè)性支出。要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政支持方式，充分發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向和帶動(dòng)作用，利用貼息等手段，吸引社會(huì)資金投入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。要根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施類型和區(qū)域的不同，強(qiáng)化對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，根據(jù)公共設(shè)施、公共工程、其他交通部門性質(zhì)上的不同差異，在成本確認(rèn)、成本補(bǔ)償方式等方面確立不同的支出政策。對(duì)道路及交通的成本補(bǔ)償可采用收費(fèi)、收稅及其他方法；對(duì)自然壟斷的基礎(chǔ)設(shè)施要進(jìn)行價(jià)格管制；對(duì)非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)主要采用財(cái)政投入，其他可采用財(cái)政貸款貼息等方式促進(jìn)社會(huì)資本投入。

（五）強(qiáng)化收支管理，提高財(cái)政資金的使用效益

要進(jìn)一步做大收入規(guī)模，努力提高稅收收（下轉(zhuǎn)105頁(yè)）（上接93頁(yè)）入比重，不斷優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政保障能力。大力壓縮一般性支出，認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于進(jìn)一步做好黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約工作的要求，嚴(yán)格控制一般性支出，加強(qiáng)因公出國(guó)、公務(wù)車輛購(gòu)置及運(yùn)行、公務(wù)接待等經(jīng)費(fèi)審核管理，努力降低行政成本。同時(shí)，深化部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)等各項(xiàng)財(cái)政管理改革，統(tǒng)籌政府各項(xiàng)財(cái)力資源，建立完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系和財(cái)政監(jiān)督，提高財(cái)政資金的使用效益。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]