從項(xiàng)目庫管理改革看財(cái)政專項(xiàng)資金管理

摘 要：隨著財(cái)政體制改革的不斷深入，加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理，提高其使用效益越來越受到社會的廣泛關(guān)注，專項(xiàng)資金管理的改革也逐漸被各地財(cái)政部門提上日程。采用項(xiàng)目庫管理財(cái)政專項(xiàng)資金的辦法是一種積極穩(wěn)妥解決專項(xiàng)資金管理的途徑，通過對某省財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫改革的角度進(jìn)行歸納分析，指出財(cái)政專項(xiàng)資金改革的必要性及相關(guān)建設(shè)性意見。

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目庫；財(cái)政專項(xiàng)資金；管理

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）30-0088-02

財(cái)政專項(xiàng)資金是指上級人民政府撥付本行政區(qū)域和本級人民政府安排的用于社會管理、公共事業(yè)發(fā)展、社會保障、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及政策補(bǔ)貼等方面具有指定用途的資金，是財(cái)政分配中用于專項(xiàng)事業(yè)的資金，是公共財(cái)政支出的重要組成部分。

各級政府設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金對積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，努力促進(jìn)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整起到了重大作用。隨著財(cái)政體制改革的不斷深入，加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理，提高其使用效益越來越受到社會的廣泛關(guān)注。為了加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理，各級、各部門進(jìn)行了許多探索、創(chuàng)新和改革。通過制定和完善相關(guān)制度和辦法，開展專項(xiàng)資金清理整合，進(jìn)一步落實(shí)專項(xiàng)資金使用管理中的責(zé)任，加強(qiáng)專項(xiàng)資金監(jiān)督等方式，使專項(xiàng)資金使用效益不斷提高。

但是，隨著專項(xiàng)資金規(guī)模的逐年擴(kuò)大，使用管理過程中存在的一些深層問題逐步顯現(xiàn)出來：在資金供需矛盾突出的情況下，錢花不出去，使用分散，效益不高等問題依然突出，必須實(shí)施進(jìn)一步的改革。

一、實(shí)施財(cái)政專項(xiàng)資金管理改革的必要性

1.實(shí)施專項(xiàng)資金管理改革，是確保上級重大決策部署有效落實(shí)的必然要求。財(cái)政是落實(shí)黨和國家大政方針的物質(zhì)基礎(chǔ)、政策工具、體制保障和監(jiān)管手段。財(cái)政專項(xiàng)資金的管理和使用，不僅是一個(gè)財(cái)政業(yè)務(wù)問題，更是一個(gè)政治問題。專項(xiàng)資金使用事關(guān)干部作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，花錢體現(xiàn)作風(fēng)。中央出臺的《八項(xiàng)規(guī)定》，其中一條就是反對鋪張浪費(fèi)，厲行勤儉節(jié)約，這既是對干部作風(fēng)的要求，也是對專項(xiàng)資金使用管理的基本要求。

2.實(shí)施專項(xiàng)資金管理改革，是加快財(cái)政支出進(jìn)度的必然要求。與組織收入相比，資金支出的任務(wù)更重、責(zé)任更大，怎樣把錢花好，才是資金支出的重中之重。公共財(cái)政的支出，體現(xiàn)了黨和政府的執(zhí)政理念和政策導(dǎo)向。在財(cái)政資金支出過程中，“資金等項(xiàng)目”的現(xiàn)象普遍存在，財(cái)政支出進(jìn)度緩慢、前松后緊、年終突擊花錢、形成大量資金結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)。

3.實(shí)施專項(xiàng)資金管理改革，是集中財(cái)力辦大事的必然要求。各級各部門要明確“渠道不亂、用途不變、各盡其職、各記其功”的整合原則。通過專項(xiàng)資金的整合，依托項(xiàng)目加大資金整合力度，集中財(cái)力辦大事，解決長期以來專項(xiàng)資金使用過程中存在的分散使用問題。

4.實(shí)施專項(xiàng)資金管理改革，是提高資金使用效益的必然要求。在專項(xiàng)資金使用管理過程中，“重預(yù)算輕管理、重分配輕監(jiān)督、重使用輕效益”的現(xiàn)象仍然存在。“花不了、花不好”的問題，已經(jīng)引起社會的廣泛關(guān)注。因此，提高資金使用效益是專項(xiàng)資金管理改革的主要目標(biāo)之一。

二、財(cái)政專項(xiàng)資金管理中存在的問題

1.項(xiàng)目立項(xiàng)不規(guī)范，項(xiàng)目設(shè)置偏多，資金分散。項(xiàng)目前期工作不扎實(shí)，項(xiàng)目主管部門對項(xiàng)目的合理性、必要性、可行性缺乏考察論證，審核把關(guān)不細(xì)，存在“戴帽”項(xiàng)目、虛假項(xiàng)目等問題。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某省每年項(xiàng)目專項(xiàng)資金達(dá)300多項(xiàng)，實(shí)施項(xiàng)目多、散、小的問題較為突出，“撒胡椒面”的現(xiàn)象較為普遍。設(shè)立的項(xiàng)目大到上億元，小到幾萬元，且一經(jīng)設(shè)立，難以撤銷，基數(shù)固化，無法整合，不能發(fā)揮集中財(cái)力辦大事的效能。

2.預(yù)算編制不到位，約束力不強(qiáng)。多年來形成的傳統(tǒng)做法是，從第四季開始編制下年度專項(xiàng)資金預(yù)算，人代會后下達(dá)執(zhí)行預(yù)算。由于時(shí)間倉促，編制不到位，許多專項(xiàng)資金在年初批復(fù)預(yù)算時(shí)，能夠明確到具體項(xiàng)目的只有20%左右，“資金等項(xiàng)目”的問題尤為突出，“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，預(yù)算執(zhí)行中頻繁追加，預(yù)算約束力不強(qiáng)。

3.執(zhí)行進(jìn)度慢，績效不佳。由于專項(xiàng)資金年初預(yù)算到位率低，上級部門專項(xiàng)資金撥付的環(huán)節(jié)過多，導(dǎo)致資金撥付緩慢，支出進(jìn)度低，嚴(yán)重影響了資金使用效益的發(fā)揮。根據(jù)江蘇廣播電視大學(xué)瞿學(xué)良、王勝浩兩位老師的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，他們調(diào)研了100個(gè)項(xiàng)目，合同預(yù)算總經(jīng)費(fèi)23億元，其中省級專項(xiàng)資金2億元，地方主管部門配套資金1億元，項(xiàng)目單位自籌資金20億元；實(shí)際到位經(jīng)費(fèi)總額16億元，其中省撥資金1.7億元，地方主管部門配套資金0.7億元，項(xiàng)目單位自籌資金13.7億元。實(shí)際到位資金占合同預(yù)算資金比率分別為84%、67%和69%。這是項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度慢的主要原因。

4.職責(zé)不清，監(jiān)管乏力，缺乏績效考核機(jī)制。一些專項(xiàng)資金在管理仍然存在主管部門和財(cái)政部門的職責(zé)劃分不清，監(jiān)管責(zé)任難以落實(shí)到位的問題。重分配、輕監(jiān)管，重項(xiàng)目、輕績效的現(xiàn)象普遍存在。由于財(cái)政部門對專款專用的監(jiān)管缺乏力度，項(xiàng)目使用部門就在年終集中花錢、突擊采購，以免資金結(jié)余上繳。財(cái)政部門只是對金額較大的專項(xiàng)資金實(shí)行初步跟蹤，到了具體項(xiàng)目上，看過具體項(xiàng)目預(yù)算方案之后，對撥款資金便不再過問，對于項(xiàng)目的具體花銷，到項(xiàng)目結(jié)束后還剩多少撥款，都一概不知。按照相關(guān)制度規(guī)定，行政事業(yè)單位應(yīng)定期向財(cái)政部門報(bào)送專項(xiàng)支出情況表和書面報(bào)告。但實(shí)際上很少有單位會主動上交專項(xiàng)資金用款報(bào)告，財(cái)政部門對此也是睜一只眼閉一只眼，只要錢沒有被揣進(jìn)私人腰包，就得過且過。

三、加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理的建議

進(jìn)一步規(guī)范和強(qiáng)化財(cái)政專項(xiàng)資金管理，需要以整合資金為突破口，以建立項(xiàng)目庫為核心，以績效考評作為安排項(xiàng)目的依據(jù)，完善管理制度，創(chuàng)新管理機(jī)制，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，依法理財(cái)、從嚴(yán)治財(cái)，逐步搭建規(guī)范、長效的財(cái)政專項(xiàng)資金監(jiān)管機(jī)制，努力提高財(cái)政管理的科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化水平。

1.建立專項(xiàng)資金設(shè)立制度，“早編細(xì)編”專項(xiàng)資金預(yù)算。要按照項(xiàng)目管理的要求，嚴(yán)格專項(xiàng)資金設(shè)立程序。專項(xiàng)資金要有可行性論證報(bào)告，并制定詳細(xì)的實(shí)施規(guī)劃，設(shè)定具體任務(wù)和預(yù)期績效目標(biāo)。提前一年編制下年度專項(xiàng)資金預(yù)算，改變過去存在的預(yù)算邊執(zhí)行、計(jì)劃邊制訂、項(xiàng)目邊落實(shí)的做法。所有專項(xiàng)資金都要細(xì)化到具體項(xiàng)目，實(shí)行項(xiàng)目管理。項(xiàng)目要全入“項(xiàng)目庫”，通過“項(xiàng)目庫”編制預(yù)算，實(shí)行項(xiàng)目滾動管理，切實(shí)做到項(xiàng)目管理橫向到邊、縱向到底、各級聯(lián)網(wǎng)。各級財(cái)政不得隨意設(shè)立新的專項(xiàng)資金，嚴(yán)格控制預(yù)算追加。

2.建立專項(xiàng)資金退出機(jī)制，“清理整合”各類專項(xiàng)資金。專項(xiàng)資金應(yīng)設(shè)定明確的執(zhí)行時(shí)限，一般得超過五年。規(guī)范專項(xiàng)資金預(yù)算編制，對已到期、任務(wù)已完成和失去政策依據(jù)的專項(xiàng)資金，進(jìn)行清理并予以取消，對繼續(xù)保留和新設(shè)立的專項(xiàng)資金，嚴(yán)格核定支出范和標(biāo)準(zhǔn)，合理確定預(yù)算支出。對符合政策目標(biāo)，支持方向相同或相近的專項(xiàng)資金，按照“渠道不亂、用途不變、集中安排、各記其功”的原則予以整合。按照“集中財(cái)力保重點(diǎn)”的要求，采取規(guī)劃整合、項(xiàng)目整合、板塊整合的方式；統(tǒng)籌公共預(yù)算與基金預(yù)算、中央與地方、財(cái)政與基本建設(shè)等各種政府性專項(xiàng)資金，集中財(cái)力辦大事。

3.建立監(jiān)督檢查機(jī)制，加快專項(xiàng)資金支出進(jìn)度。嚴(yán)格執(zhí)行部門批復(fù)預(yù)算，對年初部門預(yù)算安排的各項(xiàng)資金，要研究制定合理的用款計(jì)劃，確保預(yù)算支出的及時(shí)、均衡實(shí)現(xiàn)。項(xiàng)目支出要結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度撥付，對重大項(xiàng)目支出可一次性撥付到位；進(jìn)一步深化國庫集中支付改革，強(qiáng)化與預(yù)算單位、代理銀行的溝通，引導(dǎo)預(yù)算單位及時(shí)辦理支付，督促代理銀行提高服務(wù)質(zhì)量，為財(cái)政均衡支出鋪平道路。財(cái)政部門內(nèi)部要加強(qiáng)協(xié)作配合，建立良好的內(nèi)控制度和高效的運(yùn)作機(jī)制，確保預(yù)算的高效執(zhí)行。加快待分配指標(biāo)下達(dá)節(jié)奏，爭取做到編制投資計(jì)劃或項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃與預(yù)算編制時(shí)間同步推行。財(cái)政部門要與項(xiàng)目執(zhí)行部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，對于項(xiàng)目尚未實(shí)施或?qū)嵤┻M(jìn)度慢的，要督促其加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。

4.建立專項(xiàng)資金績效考評制度，增強(qiáng)專項(xiàng)資金績效管理理念。規(guī)范和加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理須建立相應(yīng)的考核指標(biāo)體系。考核指標(biāo)“一戶一定”，一個(gè)項(xiàng)目一套指標(biāo)，實(shí)行差異化管理。推行考核問責(zé)制。對項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行嚴(yán)格的考核，對資金低效使用、沒有完成目標(biāo)任務(wù)以及發(fā)生擠占、挪用和損失浪費(fèi)的項(xiàng)目單位，建議有關(guān)部門追究責(zé)任人的責(zé)任。加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金的監(jiān)督管理工作，構(gòu)建事前、事中以及事后相結(jié)合的財(cái)政監(jiān)督體系，做好針對財(cái)政資金的監(jiān)督工作，并建立健全關(guān)鍵項(xiàng)目的稽察特派員規(guī)章制度。重視財(cái)政專項(xiàng)資金，嚴(yán)抓資金的用途，科學(xué)合理的應(yīng)用，使得專項(xiàng)資金的使用得到保障。在使用這些資金的進(jìn)程當(dāng)中，應(yīng)該積極做好專項(xiàng)資金相關(guān)的跟蹤訪問工作，努力提升專項(xiàng)資金的經(jīng)濟(jì)效益，從根本上杜絕浪費(fèi)或挪用的情況。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]