解決政府行政成本居高不下的對策建議

摘 要：行政成本居高不下是中國政府亟待解決的一個難題。通過對中國政府行政成本的現狀進行分析可知，中國行政成本增長速度過快，浪費現象嚴重。造成中國行政成本居高不下的原因是機構設置不合理、預算制度和采購制度不健全。降低中國政府行政成本的對策是提高官員素質，科學合理設置政府機構，改革和完善預算和采購制度。

關鍵詞：行政成本控制；預算制度；采購制度

中圖分類號：F230 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）30-0131-03

行政成本是政府為了維持其自身運轉、履行其職能而進行的各種活動中所消耗的資源。20世紀80年代以來，政府行政成本問題逐漸引起了世界各主要國家的普遍關注。在中國，黨的十六大報告明確提出要進一步轉變政府職能，提高行政效率，降低行政成本。在十八大報告，胡錦濤同志中提出：“圍繞保持黨的先進性和純潔性，在全黨深入開展以為民務實清廉為主要內容的黨的群眾路線教育實踐活動，著力解決人民群眾反映強烈的突出問題，提高做好新形勢下群眾工作的能力。” 在這種大環境背景下，如何控制政府行政成本緩解政府與人民群眾之間的矛盾顯得尤為重要，因此，本文從分析中國行政成本支出現狀和原因出發，借鑒國外行政成本控制的經驗，提出控制行政成本的對策建議。

一、中國政府行政成本支出現狀

中國政府行政成本支出現狀主要表現在：第一是行政成本增長速度過快。從當前中國行政支出的增長速度來看，中國是全世界行政成本增長速度最高的國家之一，這是造成中國行政成本過高的主要原因。有學者曾支出：“中國行政成本高出世界平均水平25%”。自改革開放以來，中國行政成本總量凈增87倍，其占財政支出的比重增長了3倍[1]。

第二是行政成本浪費嚴重。在中國，行政成本浪費現象非常普遍，尤其是表現在公車出行，九三學社中央提供的中國目前公車消費的數據，有350萬輛以上的公車，包括司勤人員在內，年耗3 000億元人民幣，大大超過國防開支；公費旅游的價格是一般價格的二三倍，2006年，31個省市自治區的公款考察旅游達1 000多億元；有消息稱，2006年，31個省市自治區的公款吃喝達3 700多億元；此外，還有興建豪華型辦公大樓，很多政府機關工作人員沒有樹立節約意識，沒有養成隨手關燈、關電的習慣，辦公用品、耗材使用上大手大腳，鋪張浪費現象嚴重等[2]。

二、中國行政成本居高不下的主要原因

中國政府行政成本居高不下的主要原因可以歸結為以下幾點：第一，政府機構設置不合理。在中國，政府機構臃腫、層級較多且部門職能界線不清，這就造成了中國政府的辦事效率低下，大幅度提高了行政成本。從橫向看，中國政府部門隨著行政職能的分割，水平機構不斷增加，使部門間的協調工作難度加大，大幅度增加了協調成本。同時，由于權責界線不明，同一問題可能出現多部門監管的現象，這使得各部門之間的協調成本成倍上升，并使行政決策和審批流程出現重復現象；從縱向看，目前中國政府采用的是五級的層級結構，這在世界上是政府層級最多的國家，層級越多對應的財政分級也會越多，這會大大增加政府的行政成本。從世界上的其他國家的情況來看，大多數國家設立的政府層級結構都是二級或者三級，通過與中國現行的政府層級結構對比來看，中國的政府層級結構太多，管理隊伍龐大，影響協調性，統一性和宏觀性。更為嚴重的是，政府層級的設置就要有與之相對應的機構，人員作為支撐，這就大大增加政府的管理，人員開支，行政成本快速上升。

第二，預算制度不健全。首先，預算編制制度缺乏前瞻性。一直以來，在既定的收支之間安排資金，且對資金安排沒有科學的分析和預測，是中國預算編制制度的側重點，同時，從與經濟預測相結合的角度來看，預算編制的制定沒有很好地考慮，且預算收支總體水平的發展變化及收支結構的調整沒有以經濟預測為前提，通過經計算周期和產業結構的發展變化來確定。盡管，中國也進行了中長期的財政預算編制方面的計劃，但是，年度預算在實際的操作過程中基本上是執行兩套標準，不能做到瞻前顧后，這就使其對財政經濟的預算作用有限 [3]。其次，預算編制方法不具科學性。現有的預算編制方法中采用的是“基數法”，這就使得各部門的經費既取決于原來的基數，也取決于事業發展的實際需要。同時，由于原有部門間的財政資金分配格局已經固定，致使預算資金固定，因此，即使機構和人員發生變動，財政也無法根據情況及時調整支出規模，這就使得財政的宏觀調控作用無法得到有效發揮。此外，“基數法”的使用使得財政支出只能年年增加，一般不會產生比上一年支出減少的情況，這不僅會形成剛性支出，還不利于支出規模的控制，盡管支出規模不斷上升，但是財政支出結構并不算合理，財政狀況不佳，無法完成既定的宏觀經濟目標，實現宏觀調控的目的。①再次，預算編制缺乏完整性。在財政資金分配中，中國一直以來都將其分為預算內和預算外兩種。在實際的操作過程中，預算內資金才會進行財政分配，而對于預算外的資金不予管理，且不作為政府宏觀調控的財力來使用，致使這部分資金游離于預算管理之外，財政的宏觀調控能力不能完全發揮出來。此外，由于目前是按資金的性質歸類來編制中國的支出預算，且由于單位資金性質、來源渠道不同以及單位的不同，所以不同的職能部門所分配和管理的各種資金也是不同的，這就使得財政對預算單位的整體經費使用情況難以進行有效的監督和控制，加上預算編制不詳細、管理水平不高、在執行過程中時有發生隨意性大、追加追減的情況，又由于編制部門在進行預算編報的過程中沒有嚴格審查，不能將人大批準的預算及時細化到部門、項目，財政部門無法及時批復預算。另外，在預算執行過程中也存在著諸多問題。在執行監督中，盡管憲法、預算法、審計法都賦予了人大對財政預算的審查監督權，但這項權力在很大程度上并沒有得到充分有效地行使，可以說形同虛設。各級人大極少出現過不通過、不批準預算和預算執行報告的情況。預算制度是一國民主政治的主要組成部分，權力機關、行政機關及社會都有對預算進行監督的權力。然而，在現實中，執行到位的卻僅有審計監督，而審計監督是行政機關對自身行為進行的自我監督，這種自我監督的作用總是有限的。事實上，權力機關，即人大對財政資金的監督更直接，發揮的作用應該更大，但目前權力機關對預算的監督力度卻遠遠沒有審計監督的力度大。可以說，若權力機關的監督到位，則審計監督就不會發現如此大的黑洞。第三，采購制度不健全。這方面的問題集中在三個方面：一是政策法規實施細則出臺之后。盡管政府采購法已實施多年，但是在涉及具體問題上時，各級政府采購還是無法做到有法可依，這不但違背了政策的導向作用，還會產生違法行為。二是政策法規之間的銜接和配合不合理。政府采購所遵循的政府采購法的政策功能不充分、具體，致使在實際工作中無法實現有法可依，且在政策方面表述不系統、明確，其政策引導和促進作用無法發揮出來。三是政出多門，多頭管理，不但增加了行政成本，還影響市場秩序。各行各業的招標采購活動根據招標投標法的規定分別由相關職能部門監督管理，而政府采購法中又要求財政部門負責利用財政性支出而進行的招標投標活動。不同法規要求不同，導致多頭管理現象嚴重，致使政府采購的招投標過程中產生許多問題和弊端，降低行政效能、加大行政運行成本，弱化了招投標機制的效用，招標采購市場因監管不力秩序混亂[4]。

三、降低中國行政成本的對策建議

針對以上問題，筆者提出降低政府行政成本的主要對策。第一，要努力提高政府官員的行政倫理道德水準，提高個人素質。具體來說，一是要通過理想教育，傳統道德教育，讓政府官員樹立起高度的社會責任感，要以對納稅人負責和有利于社會公共事業為己任，顧全大局。當個人利益與公共利益發生矛盾時，要毫不猶豫地服從公共利益。二是要通過法制教育，提高政府官員依法行政的能力和自覺性。換言之，只有建立一支盡心盡力，誠實守信，實事求是，敬業勤勉，任勞任怨的政府公務員隊伍，才能從思想上、從行動上預防腐敗行為的產生，才能保證財政資金不被無謂地浪費掉[5]。第二，要科學地設置政府機構。首先，減少管理層級，變現行的五級管理為三級管理，變金字塔型的管理模式為網狀模式，使層級減少，信息傳遞更為暢通，進而提高管理效率，并大大降低固定成本。其次，變剛性的機構設置為彈性的項目設置制。對臨時性或突發性工作任務，采取臨設機構，一旦任務完成，機構自然解體。最后，對橫向職能交叉或重疊的機構，進行有效的整合，減少內耗，提高效率。總之，通過各種途徑，使機構設置更為科學、合理，不但可以提高政府部門工作效率，還可大大減少行政管理的固定成本[6]。第三，盡快改革、完善預算管理制度。一是預算編制方法改革、內容細化。預算編制的基本單位是以部門作為基礎，預算直接由財政下撥到部門，財政與部門之間的中間環節被取消；預算編制的開始是由基層部門進行的，然后層層匯總，所有部門預算的資金全部落實到具體的部門和項目，不留機動資金，且一經審批的預算，不得隨意改動，若特殊性支出在執行過程中發生了，可通過現行的政府預算支出科目進行調整。預算編制的零基預算法應逐步實行，預算編制的準確定、預算的到位率需提（下轉164頁）（上接132頁）高，同時也可利用信息技術使財政系統的內部網絡得以逐步建立 [7]。二是改革預算執行監督制度，建立問責機制。中國財政預算支出缺乏相應的問責制是導致財政預算支出隨意化的一個重要原因，因此，中國財政預算問責制的建立應從健全預算審批監督和責任制度入手，中國預算監督的質量受到中國“行政型”審計模式的嚴重影響，使得預算監督中的審計和人大的有效結合。因此，應將各級審計機關作為人大的審計職能機構，劃歸同級人大管轄，對人大負責，并就預、決算審計意見書這一問題向人大提供具體、詳實的材料。這不但能夠披露預算執行中存在的問題，還能使設計部門擺脫政府的干涉和制約，更能使審計作用可獨立、客觀地發揮作用，政府決算受人大的審批和監督提供科學依據。同時，為應對整個預算過程中產生的違法行為，應對加大對違法者的處罰力度，不但要求其承擔行政責任，還要求其根據其行為的性質及程度不同分別承擔經濟賠償以及刑事責任。第四，改革、完善采購制度。在這方面有兩個工作重點。首先，制定一套完善的政府采購法律體系。中國的《招標投標法》正在制定之中，這對保證中國政府投資資金的有效利用起到了良好的作用，但它只是政府采購法的一部分，無法滿足對整個政府采購市場進行管理的目的。因此，抓緊制定中國的《政府采購法》是建立中國政府采購制度的重要一環。但僅有《政府采購法》是不夠的，還需要制定大量的配套法規，如對供應商資格要求的規定、對評標標準和程序的規定、對采購從業人員資格要求的規定、對采購管理和經辦人員行為規范的規定、對采購質疑和仲裁程序的規定等等[8]。

其次，在完善法規基礎上，建立統一的政府采購機構。結合中國的實際情況，政府采購中的集中采購項目應該由一個專職機構如政府采購中心統一組織采購。政府采購中心是由政府組建并根據政府授權負有組織行政事業單位重大和集中采購事務，并直接開展采購業務的部門。政府采購中心要嚴格按照政府采購法規以及其他有關采購政策規定開展業務。政府采購中心根據實際情況可以將一些招標事務委托社會中介組織承辦。

參考文獻：

[1] 郭婕.中國政府行政成本的現狀、成因及對策[J].河南大學學報（社會科學版），2007，（1）：71-77.

[2] 李芳.中國政府行政成本偏高的原因及對策[J].山西高等學校社會科學學報，2010，（5）：22-31.

[3] 談燕，王虎.預算外收支將成為歷史[N].解放軍日報（兩會專刊），2010-03-11.

[4] 楊旭.中國行政成本現在及其控制[J].山東社會科學，2007，（1）：132-133.

[5] 楊曉蔚.政府行政成本居高不下的原因及對策[J].經濟體制改革，2006，（1）：40-43.

[6] 劉利.對中國行政成本控制的思考[J].生產力研究，2009，（7）：107-109.

[7] 高樹蘭.公共預算改革——行政成本控制的必由之路[J].財會月刊（理論），2008，（2）：95-96.

[8] 康之國.公共財政視野中的行政成本控制與節約型政府構建[J].經濟經緯，2008，（3）：132-134.

[責任編輯 陳鳳雪]