政府再造理論對中國政府食品安全監管的啟示

摘 要：20世紀80年代，為了適應社會發展，探索建立公共事務管理的新模式，西方各國發動了一場規模宏大的政府再造運動。通過對政府再造理論的內涵、實施原則進行闡述，旨為中國政府食品安全監管提供借鑒。

關鍵詞：政府再造；食品安全；監管；啟示

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）30-0261-02

一、政府再造理論的內涵

行政環境的變化是導致政府再造產生的根本原因。20世紀80年代，全球化、信息化、市場化快速發展，經濟的發展要求合適的上層建筑與之相適應。但是西方各國傳統的官僚科層制的弊端不斷顯現，它機構龐大、人浮于事，規章繁多、僵化遲鈍，高成本、低效率，官僚主義嚴重，明顯背離了時代的要求。于是西方各國進行一場規模宏大的行政改革，探索建立公共事務管理的新模式，以適應時代發展的迫切需要，西方政府的這場根本性的變革被理論界稱之為“政府再造”。

美國學者奧斯本是政府再造理論的典型代表，他認為，所謂政府再造，就是指“對公共體制和公共組織進行根本性的轉型，以大幅提高組織效能、效率、適應性以及創新的能力，并通過變革組織目標、組織激勵和責任機制、權力結構以及組織文化等來完成這種轉型過程”。

政府再造主要是重新界定政府的角色，重新調整政府與市場、政府與公眾、政府與企業等諸多關系，實現由官本位、權力本位、政府本位、位向公民本位、服務本位、社會本位的轉變。政府再造認為政府是講究質量、追求效率的企業型組織，它的工作應以公眾的需求為導向，以提供高質量、高效率的公共服務和公共產品為目標。這種再造，實質上是用企業家在經營中所追求的講效率、重質量、善待消費者、力求完美服務的精神改革和創新政府管理方式，用靈活的企業化體制來取代僵化的官僚體制，將全新的創新、競爭、高效的企業經營管理理念注入政府部門，使政府具備創新能力和應付各種挑戰的能力，適應全球信息化、市場化發展的新形式。

創建企業型政府是西方政府再造的核心理念，企業型政府的核心特征和價值取向表現如下：強調顧客導向，經常關注顧客的利益和要求，以顧客滿意為衡量公共服務質量的標準；重視成本收益分析，要求以最小的投入，獲得最大的效益；掌舵而非劃槳，政策制定 與政策執行和服務提供分開；打破壟斷，引進競爭機制，以競爭改善服務；減少層級數量，組織結構扁平化；充分授權，將政府服務的重心下移，建立責任機制，激發創新精神；行政事務治理化、運作制度化；強調預防而非治療，提高政府的預警能力和迅速反應能力。

二、政府再造理論的實施原則

政府再造必須有正確的策略相配合才能實施并取得預期成效。奧斯本和普拉斯特里克提出了“十大要則”，即（1）改革體制DNA，從根本上進行改革；（2）從體制的所有層次上進行變革；（3）用回報換取人們放棄權力、職業的安全保障等；（4）重視績效，并接受后果，承擔風險；（5）再造者要代表普遍利益，敢于直面特殊的利益集團；（6）領導者和權益相關者都要保護公共企業家（再造者）；（7）以誠實建立信任，不要居高臨下地進行再造；（8）進行變革要有投入（需要付出資金、時間和政治資本）；（9）人道地管理過渡期，以充滿人情的面孔進行再造；（10）堅持到底，一旦目標確定，就要勇往直前。

三、政府再造理論對中國食品安全監管的啟示

（一）成立國家食品安全委員會，建立分工明確、協調一致的監管機制

奧斯本認為，“再造”，是指對公共體制和公共組織進行根本性的轉型，以大幅度提高組織效率、效能。傳統的官僚科層制是高度集中的金字塔式，等級森嚴、僵化遲鈍、效率低下，對市場信號和公眾要求反應緩慢；政府管理的中間層則缺少橫向溝通，容易政出多門，程序煩瑣、效率低下，缺乏創造力。為了使組織更富有靈活性和適應性，現代政府應當減少組織層次，組織結構扁平化，工作流程精簡、功能整合，建立無縫隙公共組織。政府再造理論強調從系統的宏觀視角總體把握上下級政府之間、政府部門之間、政府內部之間的協調和溝通。公民的大多數需求都需要通過跨部門、跨組織的協調性努力方能滿足，政府再造依賴于各組織間的有效協調。

目前中國食品安全的監管職能主要分布在食品藥品監管、質監、工商、農業、商業、衛生等十幾個政府部門，監管機構和規范不可謂不強，但是卻出現“八個部委管不好一頭豬”的現象。究其原因，是因為中國實行分段監管、條塊分割的監管體制，各個部門的職能邊界不夠清晰，職責劃分不清，分工不明確。監管機構職能交叉重疊、政出多門、多頭執法的現象時常發生，導致企業往往不知所措。另外，由于缺乏統一權威領導，監管部門之間缺乏溝通協調，沒有形成綜合性的、強大的監管組織體系，出了食品安全事故，各個部門互相推諉，都不承擔責任。由于食品安全監管沒有建立有效的績效評估和失職責任追究制度，監管機構普遍存在“執法不嚴”、“違法不究”的現象。

為此，中國要向西方國家學習，將現在分布在各部門的食安全管理機構完全整合在一起，成立國家食品安全委員會，建立分工明確、協調一致的監管組織體系。國家食品安全委員負責綜合協調全國的食品安全監管工作，農業部、衛生部、質檢局是該委員會成員，通過建立信息系統，促進各機構的信息共享和公開。更加清晰地界定監管部門的職能，明確分工，一種食品的全過程安全監管工作只由一個監管機構負責。

（二）構建透明公開的食品安全信息體系

全球信息化是推動政府再造理論產生的一個重要因素，信息技術又為打造政府新的管理模提供了強有力的技術工具。為了適應信息化發展，為社會提供優質、高效、廉價、親民的服務，各國運用電子化、自動化、網絡化技術改造政府，轉變政府管理模式，重塑政府組織，建立電子化政府。

在食品安全監管的實施過程中，應以先進的信息系統和技術作為手段，運用網絡信息技術，構建透明公開的食品安全信息體系，通過網絡互聯、業務互動、信息互通、資源共享、高校便捷的服務及時對食品安全進行動態監管，快速反應，提高食品安全監管水平和對重大突發事件的應急處理能力，使“電子政務”成為推動食品安全監管體系行政改革的重要舉措。

（三）建設食品安全預警機制

政府再造理論認為政府要有前瞻性和預見性，應該把問題解決放在事情發生之前，重視預防而非治療。為此，在食品安全監管問題上，我們要貫徹預防為主、處理為輔的方針，著重抓好食品安全的預防、預警工作，建立起食品食品安全預警機制，提高政府食品安全監管方面的的預警能力和迅速反應能力。一方面中國要加強食品安全預警資金、人員、科研投入 ，引進國外先進的預警技術和方法，另一方面加強食品預警信息交流和發布機制建設，向消費者和有關部門快速通報食品安全預警信息。當危機沒有出現時，組建食品安全應急體系建設，并組織反危機演練；當危機爆發時候，能積極快速地應對危機。一方面中國要加強食品安全預警科研技術力量，引進國外先進的預警技術和方法，另一方面在科學分析風險的基礎上，建立和完善覆蓋面寬、時效性強的食品預警信息交流和發布機制建設，當危機出現時候，向公眾快速通報食品安全預警信息。

（四）積極尋求與利益相關者合作，建設社會力量協作監管機制

政府再造理論作為一種新的行政管理模式，它的主體是多元的，它強調民眾的積極參與，而不只是充當消極的被管理者。政府再造的不單單是政府的事，它與企業、輿論公眾、非政府組織等很多方面聯系密切，政府必須發揮各方面的力量，責任共擔和利益共享，構建與民眾、社會其他組織共同治理國家的模式。政府再造強調靈活、多樣化的治理模式。

同樣，食品安全監管是一個十分龐大、復雜的系統工程，即使有了政府專門機構負責食品從“農田到餐桌”的全過程監管，沒有相關利益者的廣泛參與是萬萬不行的。食品安全監管要接受包括消費者、生產者、行業協會、非政府組織、中介組織、科研人員等的全面監管，不僅僅法律政策的制定要接受公眾廣泛參與，聽取公眾的意見，而且在執行、反饋過程中也要接受全社會的廣泛監督。

參考文獻：

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