再論紐約和倫敦社區發展的經驗與模式

1 社區建設的運作模式

1.1 在政府引導下發揮社團作用

兩個城市都傾向于將社區工作交給專業的社會團體（或稱為非營利組織、非政府組織等）運作，以提高效率，這其中還包括為社團組織籌集和捐贈資金的基金會。社團作為政府和居民的中介，承擔大量的社會服務工作，發揮了居民的自治能力，改善了政府資源不足的狀況。但與其他發達國家相比，政府依然承擔較多責任，主要包括：

資金上：對專門的社區團體提供資金、基礎設施等支持，每年由社區申報項目，政府進行立項審批，并擇優資助。同時，投入經費較大的社區設施，則完全由政府經辦，由社區團體或志愿組織負責日常運營和管理。

政策上：將社區建設工作納入政策范疇，建立一整套政策制定、實施、監管體系，包括社區工作的基本原則、發布社區工作白皮書、制定社區工作管理辦法和優惠政策等。

監督和管理：對社區工作組織進行嚴格的審批、定期檢查和評估。定期檢查社區照顧團體的人員培訓、設施配置、服務標準和服務價格等，通過檢查確定下一年度的財政撥款，對服務好的機構可保持撥款數額、增加服務項目，否則可以消減乃至停止撥款。

1.2 社會對社區建設的廣泛參與

廣泛的社區參與是社區建設的基礎，即政府、企業、社會團體和居民個人對社區義務的分擔和社區資源的共享。較為突出的是社區志愿者在社區建設中發揮較大作用，例如美國公民每年的志愿時間達到200多億小時，有效的支持了非營利組織的日常工作，同時降低了組織的運營成本。

除專業的社會團體外，宗教慈善機構、基金會、文教機構都積極參與社區工作。而企業出于各種目的，如避稅、樹立公眾形象等越來越積極參與社區發展，以美國為例，目前企業對社區的支持已逐漸由慈善型向經營型轉變，即不直接向社區捐款，更多的參與對社區捐助的管理工作來，更有利于發揮捐贈的社會效益和經濟效益。

1.3 對社區工作進行廣泛的社會監督

兩個城市的社區工作都是在嚴格的法律框架內規范運作的，主要包括注冊條件和運行規則的審核以及非營利團體的免稅條例。例如，美國規定社區團體和其他非營利的工作并不是用于非營利性的，或從事與慈善宗旨無關的活動必須納稅。

2 倫敦的亮點與經驗

2.1 政府部門提供資金支持和社區發展指導

政府相關職能部門成為倫敦社區建設的最強有力的支持者和資助者，政府的作用主要體現在兩個方面，一是直接進行資金資助，政府相關部門通過購買非營利組織和專業機構的服務等方式，吸引社區服務組織參與社區建設，政府部門的資助日益成為社區建設的重要資金來源；二是以政府部門的聲望和公信力，吸引社會資金，如企業、基金會和個人等，拓寬資金來源渠道，并以制定稅收優惠政策，對社區建設和社會服務進行投資的企業進行稅收減免，建立起可持續的社區發展模式。實際上，政府部門在社區建設的發展思路、資金來源、完善機制、評估監督等各個環節均發揮了重要作用，起到了統籌規劃、政策支持和協調社會單位等不可替代的作用。

2.2 充分發揮社區委員會的“主人翁”角色

社區委員會是社區建設的權力機構，與我國的社區居民委員會的功能類似，是英國政府在基層社區的重要工作抓手，實際上起到了基層政府作用。其職能主要包括：一是代表社區居民與社會單位和社區單位建立起合作關系，為增進社區居民的利益，提高社區公共服務水平，實現社區成員尤其是弱勢群體共同、平等發展的權利而開展工作，二是在基層社區層面踐行英國政府和倫敦市政府的執政理念和社區發展思路，在居民教育、醫療服務、社會治安、文化體育等公共服務領域內承擔全面責任，在上述領域內與社區內外各單位開展各項活動。在倫敦社區中，社區委員會能否充分發揮職能是決定社區治理水平高低的決定性因素。

2.3 實現社區公共服務全覆蓋

作為老牌發達國家，英國的社區公共服務的經驗值得借鑒和推廣，經歷了上世紀80年代的自由思潮的影響之后，英國政府重新將國家在社區公共服務中的角色和重要性提升到了一個新的高度，在已有的工作基礎上，迅速形成了完善的社區公共服務體系，使得全英市民充分實現了公共服務基層化和社區化等多層次社區服務體系。社區公共服務體系內容涵蓋范圍極廣，包括文化體育、醫療衛生、社區保健、兒童看護、社區教育、信息共享等各個方面，社區居民不出社區就能享受到全方位的社區服務；從服務對象來看，除一般的社區居民外，重點包括老年人、殘疾人、兒童和有犯罪記錄的成年人、低收入人群等，這些人群除了享受完善的基本社區服務外，還能得到專業社會工作機構如專業社會工作事務所等的扶持和幫助。

2.4 建立起政府部門、社區和非營利組織（企業）合作共贏的發展模式

與其他西方國家類似，非營利組織和盈利性企業等社會力量在社區事務中發揮了很大的作用，但與其他國家不同的是，在政府部門、社區和社會力量合作的模式中，倫敦市政府強調社區的獨立性和自主性，在各方力量中社區委員會既反映社區居民意愿，又得到倫敦市政府的政策支持，還天然的與社區組織和企業單位建立起密切關系，是這一合作模式的中心。非營利組織和企業是倫敦社會發展和服務的執行者和操作者，政府部門將主要的精力放在制訂社區發展政策和監督指導等工作上，而將具體的操作實施工作交給非營利組織和企業來實施，因此，在倫敦市政府資助和支持下的社會服務體系中，非營利組織和企業是承接各項社區服務的重要力量。其中，非營利組織長期以來形成了成熟的工作機制，由策劃、事業、社會和執行等部門組織，其成員工資由政府和基金會等勞務開支直接支持，并接收由政府資助的第三方監理組織的監督。數量龐大、門類眾多的非營利組織參加政府購買服務項目，將政府的發展理念直接在社區層面進行實施，這些服務項目涵蓋社區服務的各個方面。企業也是社區發展的重要參與者，按倫敦市政府的政策規定，以資金支持、組織實施等方式直接參與社區發展的企業在稅收、貸款等方面享受優待政策，企業的社會責任和稅收、貸款等優惠政策都吸引著各類社會企業以各種方式投身社區發展和社區服務中。

3 紐約的亮點和經驗

3.1 實現社區董事會在社區事務中的決策權

美國式的民主決策體系在社區層面得到很好體現，紐約的社區發展和社區事務最根本的一點是強調社區由誰做主，為了保障社區居民能享受自主發展的權利，社區發展能真正體現社區居民的訴求，紐約市政府明確了社區董事會在社區中的決策權和最高權力機構的地位，同時，為保證社區居民有相等的董事會成員選舉權和被選舉權，紐約市制訂了完善的社區董事會章程，其中包括董事會的組織結構、選舉辦法、工作程序和評估監督方式等，規定社區董事會實行選舉制，董事會成員任期為兩年，其中多數成員需要在社區居民中選舉產生，政府部門官員也可以擔任董事會成員，但是不能超過20%，董事會實行“費隨事轉”，董事會成員僅享受有限的工作必須的開支，沒有其他收入，這樣既保證了各項活動的展開，也實現了讓真正有“公益心”的居民和市民承擔社區董事會的職責。社區董事會的職能主要包括，一是根據紐約市政府社區發展理念指引下，制定本社區的發展規劃，并召開社區董事會表決通過；二是享受社區事務的最終決策權，包括社區發展規劃和社區具體事務存在爭議，需要提交社區董事會的，都自董事會會議中得到最終裁定。

3.2 政府在社區事務中的角色和作用

與倫敦市政府相比，紐約市政府在社區事務中的直接指導作用明顯有所削弱，這與美國強調社區獨立發展權、注重社區居民自身的權利訴求有關，政府相關部門主要在資金支持和仲裁協調等方面的發揮作用，包括以下職能：（1）對社區土地利用情況進行評估，與社區董事會一起，就社區土地使用和資源發展給予指導和建議；并對社區土地使用和開發情況予以評估和監督，以保證社區建設和發展符合紐約市的整體規劃。（2）在政府財政支持的社區服務項目上，由專業的評估機構進行項目財政支出審查，以實現高效、公平的使用公共財政。（3）對社區董事會無法達成一致的事項，由政府相關部門出面進行仲裁和協調，促進社區成員在各項事務上達成一致。

3.3 充分發揮各種社會組織的功能和作用

社會組織包括非營利組織、基金會和專業服務組織等，與倫敦市的社會組織相比，紐約市社會組織在社區發展中扮演著更為重要的作用，其門類更多、分工更細、規模更大，非營利組織代表第三方的社會力量，與社區居民有著天然的聯系，能更好的反映居民的需求，因此在強調市民自主權的紐約，社會組織的發育更為成熟、工作機制更為完善。這些社會組織包括：一是樞紐型社會組織，如社區委員會，這類社會組織并不直接提供社會服務，而是在政府的指導下，起到協調其他社會組織開展服務的作用，發揮了樞紐和核心的作用；二是操作型社會組織，如社工事務所等，這類社會組織是社區服務的直接提供者，具體負責各種社區服務項目的實施，是直接面向服務對象的組織和機構，有較強的專業性和組織性；三是支持性社會組織，如基金會和研究機構等，這類社會組織為社區發展和其他社會組織開展工作提供資金支持和智力支持，包括直接提供資金支持的基金會，以及通過調查研究為社區事務提供智力支持的各種社會組織“孵化器”等。三種類型的社會組織充分發揮各自職能，共同形成社會組織服務體系。

3.4 非營利組織的組織和架構

紐約社區發展的主要特征之一是成熟的非營利組織模式，主要包括以下方面：（1）非營利組織的工作內容包括醫療衛生、文化教育、社區治安、社區基礎設施、社區公益事業等；（2）非營利組織的資金來源主要包括四種渠道，一是政府部門的資金投入，占到組織資金來源的40%，二是基金會和企業等組織捐贈占30%，三是非營利組織經營所得，在開展服務過程中的合理收費，占資金來源的20%，四是非營利組織自行籌措資金占10%。（3）非營利組織的成員和工作人員。非營利組織工作人員主要由兩部分組成，一是專業社工，即在社工事務所登記注冊的、具備專業服務技能和開展業務能力的專業社工，他們是非營利組織開展工作的主體；二是規模龐大的社區志愿者，西方社會市民普遍有較強的參與意識，同時政府各部門通過各種政策支持鼓勵市民參加志愿服務活動，因此，志愿者作為非營利組織的兼職人員在其中發揮了不可替代的作用。由于社會組織的非營利性，通常需要數量可觀的志愿服務人員承擔社區服務活動的事務性和操作性工作，但這些志愿者并非完全義務，非營利組織和政府部門也會根據志愿者的工作量給予一定的經費支持。（3）非營利組織社會企業的運作模式：與國內很多非營利組織面臨的資金困難，難以實現可持續發展不同，紐約市非營利組織目前正走出了一條社會企業的發展道路，以往的非營利組織過于強調非營利性和社會公益性而無法保證社區服務的效率和水平，社會企業并非企業社會責任，而是在一定程度上強調市場經營的非營利組織，其本質是被賦予了市場只能的非營利組織。經過多年的探索和實踐，紐約已經形成了社會企業的成熟模式，其要點包括：政府政策支持例如為非營利組織制定稅收優惠政策，社會企業以低于市場的價格向社區提供公共服務，社會企業所得的利潤只能用于社會公益而非盈利。

【參考文獻】

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