淺談現今農村土地承包經營權糾紛仲裁案件處理的主要困境

摘 要：農村土地問題歷來都是政府工作的重點。近段時間來農村土地承包經營權糾紛日益增多，特別是要求變更原合同流轉價格的案件有明顯的增加。這與我國近年來推進農業稅費改革，糧食市場化放開，取消農業稅、三上繳、五統籌等農戶負擔，以及今年來連續的中央1號文件和地方支農惠農政策的不斷出臺，促使農村土地經營效益不斷提高，土地承包經營流轉價格逐年攀升有這直接的關系。農村土地承包仲裁委員會作為糾紛解決機制的重要組成部分，在處理相關爭議案件過程中往往在法律適用問題是上處于十分尷尬的地位。這一是由于現今農村土地承包經營權糾紛案件的時代特殊性，二是由于農村土地仲裁制度本身的制度與法律缺失造成的。本文嘗試通過研究農村土地仲裁制度的理論和實務案例，分析總結現階段影響農村土地承包經營權仲裁制度工作推進的不利因素。

關鍵詞：農村土地承包經營權；情勢變更；糾紛解決機制

一、農村土地承包糾紛仲裁制度

在開展本文論述的之前，本文需對我國此類糾紛的解決機制進行適當的剖析。我國《農村土地承包法》第一條明確其立法目的之一為“......賦予農民長期而有保障的土地使用權，維護農村土地承包當事人的合法權益......”由此可知，本質上土地承包經營權屬于土地使用權范疇，土地承包的實質是發包人將合法享有土地使用權的土地發包給承包人使其享有對應土地合法使用權的過程?！锻恋毓芾矸ā返谑鶙l規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決，協商不成的，由人民政府處理”。但國土資源部2003年公布施行的《土地權屬爭議處理辦法》第十四條明確將農村土地承包經營權爭議案件不作為土地權屬案件受理。所以農村土地承包經營權糾紛案件的仲裁并不存在“行政前置”程序。

依照《農村土地承包調解仲裁法》的規定，農村土地承包仲裁委員會在當地人民政府指導下設立，日常工作由當地農村承包管理部門負責。其仲裁員的組成一般符合下須列條件之一：①從事農村土地承包管理工作滿5年；②從事法律工作或者人民調解工作滿5年；③在當地威信較高，并熟悉農村土地承包法律以及國家政策的居民。而且，農村土地承包經營糾紛仲裁與其他一般商事仲裁，勞動仲裁等有著明顯區別的一個規定是：農村土地承包經營糾紛仲裁并非訴訟的前置程序。其仲裁時效和訴訟時效的計算相對獨立，故農村土地承包經營權糾紛的解決方式除調解外，可以訴訟，也可以仲裁。不管從仲裁委員會的設立目的，法律依據，管理部門和人員組成來看，該爭議解決方式都具有明顯的行政色彩。農村土地承包糾紛仲裁制度實質是利用行政管理部門對農村土地政策的熟悉，借助其管理職能化解糾紛建立起來的糾紛解決機制①。另一方面由于我國土地政策變動頻繁，地方政策和區域政策各部相同，規章規定復雜繁瑣，由相關土地管理部門作出具有強制執行力的裁決書或者調解書，也是為了合理和集約化分配司法資源，完善并建立多元化糾紛解決機制。

二、現階段具有代表性的仲裁案件類型

隨著糧食市場化進程的不斷推進、糧食價格的上漲、農業稅的取消，糧食補貼等利農惠農政策的不斷落實和部分城市務工環境的惡化，部分村民回流農村要求承包人返還部分土地或上調流轉價格。另一種出現在合同履行過程中，當出現村委權利更迭或是經濟合作社等集體經濟組織結構調整，原承包合同其效力被否認，發包方單方要求合同條款進行變更或對標的物重新進行發包。由上述原因引發的特別是發包人要求提高承包費用逐漸成為農村土地糾紛仲裁中的比較常見、并有爆發趨勢的一個問題。

就拿筆者近期處理的一個案件來舉例。村民陳某與村經濟合作社分別于2000年1月1日，和2001年5月18日簽訂分別為24畝、47.51畝的《土地規模承包經營協議》，約定上述兩份協議的流轉價格為每畝每年190元，同時約定流轉期內土地政策調整的糧食定購任務、各種農業稅及鄉籌等均由村經濟合作社承擔。2001年3月29日，浙江省人民政府出臺《關于加快推進糧食購銷市場化改革的通知》，明確省內放開糧食價格，實行隨行就市。2003年，國家全面推進農村稅費改革試點開始。2004年我國全面放開糧食收購和銷售市場，實行購銷多渠道經營，同時建立對種糧農民的直接補貼制度。2005年起浙江省內全省范圍免征農業稅。2006年起全國取消農業稅。周邊的土地承包價格逐年上漲，現行價格平均為每畝900元左右，且國家財政對種糧補助為每畝150元。村經濟合作社主張現以繼續按照原合同價格條款將損害農戶利益，申請要求將流轉價格上調。

三、仲裁工作中遇到的問題

（一）程序問題

1.關于前置程序的問題

首先在本文開篇部分提到的《農村土地承包法》和《土地管理法》《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》中有關的前置程序問題。《農村土地承包法》第一條“賦予農民長期而有保障的土地使用權”以及第二十三條規定“承包方取得承包經營權后，人民政府應當頒發《承包經營權證書》對承包法取得的承包經營權進行確認”。故農村土地承包權屬土地使用權范疇，適用《土地管理法》第十六條規定的行政干預的前置程序。前文提到的《土地權屬爭議處理辦法》屬于國土資源部頒布的部門規章，從效力等級來說低于《土地管理法》、《農村土地承包法》。《土地權屬爭議處理辦法》第十四條難以在實際處理當中直接適用，只能以《立法法》第八十三條中確立的“特別規定優于一般規定”的原則為依據，從而適用《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的相關規定受理農村土地承包經營權糾紛。

2.關于仲裁時效問題

雖然2014年1月24日實施的《關于審理涉及農村土地承包經營糾紛調解仲裁案件適用法律若干問題的解釋》中對仲裁與訴訟的銜接做了一定的處理，在其之后發布的理解與適用當中明確仲裁時效與訴訟時效的計算應各自獨立。農村土地承包經營權的債權屬性是立法和實踐當中都無法否認的事實②，故《仲裁調解法》將仲裁中當事人的請求權視為債權請求權，規定當事人自知道或者應當知道其權利被侵害之日起兩年為申請仲裁的有效期間。本文舉例的案件當中，村經濟合作社主張的調整原合同價格條款的請求，明顯不屬于排除妨害、消除危險或是確認物權等不適用訴訟時效制度的物權請求權。在本案當中仲裁時效的起算時間難以確認，政策調整之日是否能作為起算節點，當事人客觀權利何時受到損害等問題，沒有明確可以適用的條文規定，《關于審理涉及農村土地承包經營糾紛調解仲裁案件適用法律若干問題的解釋》仍然規定的過于模糊和籠統，使得糾紛處理往往仍存爭議。筆者在仲裁過程中曾提出仲裁時效的問題，但由于理論和實務界均存在一定的爭議，最終也是不了了之。

（二）法律適用問題

1.關于理論問題

本案中村經濟合作社提出其請求的法律依據是2009年頒布的《合同法司法解釋二》第二十六條“合同成立以后客觀情況發現了當事人在訂立合同時無法預見的、非不可抗力造成的不屬于商業風險的重大變化，繼續履行合同對于一方當事人明顯不公平或者不能實現合同目的的，當事人請求人民法院變更或者解除合同的，人民法院應當根據公平原則，并結合案件的實際情況確定是否變更或者解除”。本條款也就是常說的情勢變更原則，其設立目的主要是為了在發生重大情形，影響當事人原本利益分配和風險負擔締約本意之時，以司法強制介入雙方當事人之間的合意，并對原有合意做重新調整。我國對該原則做狹義解釋并規定有嚴格的適用程序。最高法院在《關于正確適用《中華人民共和國合同法》若干問題的解釋（二）服務黨和國家工作大局的通知》中要求若適用情勢變更原則，如果根據案件的特殊情況，確需在個案中適用的，應當由高級人民法院審核，必要時報請最高人民法院審核。在法院審理過程中，大多數的法官在適用情勢變更的過程中都較為保守。相比之下，仲裁委是否能適用情勢變更原則進行仲裁，是否需要走審核程序，沒有明確規定。仲裁委由于其性質原因，法院僅對其辦案程序做進行監督，對辦案結果并沒有監督權。故仲裁委一般認為上述《通知》規定的運用方法對其并沒有強制約束力，部分地區仲裁委對該原則的運用較大膽和普遍③。

而大多數仲裁委一般選擇適用2005年最高院頒布的《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中第十六條的規定：“因承包方不收取流轉價款或者向對方支付費用的約定產生糾紛，當事人協商變更無法達成一致，且繼續履行又顯失公平的，人民法院可以根據發生變化的客觀情況，按照公平原則處理。”該條款出現在合同法司法解釋二確立情勢變更原則之前，但總體來說情勢變更原則是對公平原則精神的一種繼承④。有的觀點認為該條款只出是基于民法“公平原則”，如今在適用時不免陷入“特別規定和一般規定”、“新法與舊法”、“具體條文與原則適用”的辯論漩渦中。

2.關于實務審理問題

在本文舉例的案例當中，當地農村土地流轉價格的上漲主要原因是糧食市場化以及農業稅收調整兩個事由。較為特殊的是本案當中稅收政策實際收益方為村經濟合作社，村經濟合作社每年因原有政策任務需要承擔的農業任務和稅收負擔不斷減少。但從理論和法律適用上看，村民陳某也可基于情勢變更原則，以稅收政策調整為變更事由，從而要求降低流轉價格的仲裁或者訴訟請求。村經濟合作社在隨后審理過程中僅以糧食價格市場化放開、糧食價格相對于合同簽訂之時的價格有了明顯上漲作為情勢變更的事由，要求對合同約定的流轉價格進行上調。該案件爭議焦點主要集中在2001年5月18日簽訂的承包面積為47.51畝土地承包經營協議上。浙江省長期作為農村改革的試點和先鋒，早在2001年3月29日就以省人民政府的名義發布了《浙江省人民政府關于加快推進糧食購銷市場化改革的通知》，確立浙江省內糧食價格市場化，省內糧食價格實行隨行就市，糧食受市場調控的政策。村民陳某認為村經濟合作社主張的情勢變更事由發生在合同簽訂之前，不屬于合同成立后的不可預見事由，并提出2011年10月下旬全國糧食價格有過大幅下跌，證明了糧食價格受到市場波動及商業因素的影響，糧食價格波動不屬于情勢變更事由。由于法律并未對具體變更事由的做明文的限制性解釋，使得審理過程較難推進。最終，在村經濟合作社無法提出具體詳盡的事由情況下，仲裁委只能在裁決書論述部分采用“省級文件從簽發到貫徹至村級時間可能滯后于協議簽訂，政策效應的預見微乎其微”和“農村土地承包經營收益和農村土地承包經營流轉價格較《協議》簽訂之日發生了巨大變化，并非有余供求關系等商業因素所導致的價格波動”等模糊表述。裁決依據的不清晰導致村民陳某在收到裁決書后由將本案訴至法院，雖然本案最后以法院調解方式結案。但明顯的看出，現行法律法規對本線管條款的適用并沒有進行詳細規定。實務操作過程中，除當事人雙方流轉價款為零或者“倒貼皮”、“倒貼水”，能明顯判斷出原約定顯失公平的情況意外，對于當事人采用其他有對價的約定情形下相關流轉費用是否公平，裁判標準缺少標準，使得仲裁員只能基于經驗和常識判斷上進行裁判。再加上上文提出的仲裁委對“情勢變更”原則適用的并不存在程序機制約束。

統一規則的缺失，相關糾紛只能堅持調解為主導，加重了仲裁委說服教育、情緒疏導和協商工作。在糾紛難以調解，只能裁決處理之時，對同一事實各地區之間的仲裁結果又不經相同，使得當事人的基本權利可能得不到應有的保護。當事人雙方未能從仲裁委處得到滿意解決，會導致大量此類糾紛又流向已經裁判負擔很重的基層法院，導致社會糾紛處理資源的浪費。與此同時，已經出現各方當事人濫用訴權隨意要求調整原承包合同的情況，這已經違背了土地承包仲裁解決機制定紛止爭的設立初衷。

四、結語

雖然現階段農村土地承包經營權糾紛仲裁存在上述種種問題，但我們無法忽視的是農村土地承包仲裁委在處理相關糾紛中所起到的巨大作用。農村土地承包糾紛的出現有一定的時間特征，往往出現在秋收等耕作節氣當中，對糾紛處理的效率要求較高。另一方面此類糾紛涉及面廣，不單涉及稅收政策和土地政策，還涉及各地民情和地方區域政策規定。而且此類案件往往人數眾多，社會影響大，容易出現負面群體性事件。這對平日就已經壓力巨大的基層法院來說是不可承受之重。農村土地仲裁委員會一般熟悉各項農業政策，對各地農村實際情況有長期調研。其存在對此類爭議化解、維護農戶切身利益及社會穩定均起著十分積極的作用。

參考文獻：

[1]張勇鍵，程新文，辛正郁，王丹.《《關于審理涉及農村土地承包經營糾紛調解仲裁適用法律若干問題的解釋》的理解與適用》，載《人民司法》2014年第5期

[2]宋朝暉.《我國農村土地承包經營權流轉法律制度的缺陷及完善》，載《農村經濟》2009年第9期

[3]王麗宏，劉長祿.《“情勢變更”原則在農村土地糾紛仲裁案件中的應用》，載《科技創新導報》2011年第30期。吉林省在辦理土地承包經營案件當中對“情勢變更原則”的適用較為大膽

[4]涂遙，付聰.《農村土地承包經營權流轉糾紛問題研究》，載《求實》2010年第7期