行政執法隊伍中臨時工現象的法律思考

摘 要：近年“臨時工”一詞頻繁出現，在行政執法過程中若出現惡性事件，“臨時工”更是成為擋箭牌?！芭R時工”本沒有執法權，但卻參與執法，尤其是一線執法。這并不符合依法行政，嚴格執法的要求，可這種現象卻長期存在，并且影響了政府的形象。通過對臨時工現象的原因和影響分析，提出健全臨時工管理制度的建議。

關鍵詞：臨時工；行政執法；原因；影響；健全制度

一、我國行政執法隊伍中臨時工現狀

1.目前存在的“臨時工現象”

“臨時工”是計劃經濟的產物，但隨著社會的發展，我國出臺了一系列的法律法規解決臨時工這一問題。1996年11月7日，勞動部辦公廳對《關于臨時工等問題的請示》的復函明確指出，過去意義上相對于正式工而言的臨時工名稱已不復存在。因此，當今社會不再以“臨時工”和“正式工”來劃分用人單位和勞動者的關系。[1]但有些執法隊伍中存在著大量的臨時工。他們在一線執法，但卻同工不同酬，并且缺乏社會保障。一旦在執法過程中出現暴力執法，便成了擋箭牌。

2.臨時工不享有執法權

2004年3月22日國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》規定：實行行政執法人員資格制度，沒有取得執法資格的不得從事行政執法工作。2005年7月9日國務院辦公廳《關于推行行政執法責任制的若干意見》也有相關規定：對各行政執法部門的執法人員，要結合其任職崗位的具體職權進行上崗培訓；經考試合格具備行政執法資格的，方可按照有關規定發放行政執法證件?！眻谭ǖ闹黧w是符合條件的公務人員，臨時工不屬于在編人員，不符合持證執法的要求。并且由于執法權的公益性與強制性，法律嚴格限制其外包發配給他人，臨時工只能做一些協助執法工作。如果執法單位非法授權臨時工行政執法權，那么執法單位就應該是法律責任承擔者，就應當被問責，而不是簡單地開除臨時工推卸責任。

二、臨時工執法的原因

1.行政倫理的缺失

違規執法的大一部分原因是缺乏依法行政，嚴格執法的觀念，是行政倫理的缺失。一方面，行政機關領導者行政倫理缺失。“負責任的行政人員必須能夠為自己的行為給他人（如監督者、民選、官員、法庭以及市民等）造成的影響負責?！盵3]作為行政人員一份子的行政領導者在“臨時工”現象中極力逃避行政問責，將職業道德準則和專業精神拋之甚遠。另一方面，“臨時工”行政倫理缺失。缺乏職業道德，缺乏自我約束，對行政責任的承擔缺乏倫理規范，以至于不能公平公正的執法。

2.行政執法任務重人員少

隨著社會的發展，城市規模越來越大，行政執法任務日益繁重，但是行政執法人員的編制并沒有增加。2007年國務院《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》又規定機構實有人員不得突破規定的編制。禁止擅自設置機構和增加編制。這就將在編人員數量限制的更加嚴格。加之行政執法部門還存在職責不清，相互之間不協調的問題。這就導致了本就繁重的工作變得更加繁重，而在編人員的數量是有限的，所以許多臨時工就出現在了執法隊伍里。

3.行政問責制度不健全

臨時工執法實質上就是公權力外包。部分行政機關將難做、不好做的工作崗位讓臨時工來做，讓“臨時工”來行使其本應行使的行政權力和自由裁量權。[4]臨時工自身在行政執法過程中也存在超越行政執法權限的行為，包括暴力執法，亂收費等行為。臨時工在行政執法過程中出現暴力執法等行為時，行政執法部門就簡單地將責任全都推到臨時工的身上，開除了事。這種慣性的推責方式，一方面是由于行政執法部門人員缺少依法行政的自律觀念；另一方面是行政問責制度的不健全。由于沒有健全的問責制度，行政執法部門的人員便沒有責任感，對臨時工也就會疏于管理，對執法工作也會敷衍了事，久而久之便形成了出了惡性事件就拿臨時工當擋箭牌的惰性思維。

4.臨時工保障制度不健全

臨時工同工不同酬，權責不對等導致了一些問題，比如“臨時工”干的是“正式工”的活，享受的卻是遠低于正式工的待遇。一些執法部門，雖然大多沒有單獨賦予“臨時工”執法權，但在實際工作中，“臨時工”照樣行使執法權。責任方面，對“臨時工”大多并沒有什么硬性要求，甚至出事之后，處罰也明顯過輕。這難免導致一些臨時工會有破罐子破摔的心態。[5]而且臨時工自身參保意識和維權意識差，往往不能使用正當的手段維權。正是由于臨時工保障制度不健全，造成行政成本低，便于推卸責任，一部分行政執法單位就樂于用臨時工參與執法。

三、臨時工執法的影響

1.影響政府公信力

臨時工由于沒有受過專業的培訓，在執法過程中會出現違規執法的情況，這些行為不僅不利于實現社會的公平公正，而且會助長百姓對于政府的不滿情緒。但當這些惡性事件被曝光后，行政執法部門總拿臨時工當擋箭牌。百姓會認為政府在推卸責任，久而久之便會影響政府的公信力。

2.不利于廉政建設

這些執法部門中的臨時工的工資財政是不發的，所以各行政執法部門為了給這些臨時工發工資就加大罰款的力度，造成行政處罰的逐利性。有些行政執法部門甚至下達罰款指標，想法設法的多罰款、多收費。由于臨時工的工資低又沒有保險福利，很多臨時工就在執法的過程中濫用權力多收費，不給錢不辦事。這就給百姓造成了執法隊伍貪腐的印象。還有臨時工為了保住工作和個人前途，給領導送禮，不利于內部的廉政建設，形成了不良的風氣。

四、健全行政執法隊伍中的臨時工制度

規制執法隊伍中的臨時工不能簡單的一刀切，將臨時工全部開除，這樣會在造成行政執法部門很多工作無法進行?？梢詮囊韵聨讉€方面進行規制：

1.健全相關法制法規

明確各行政執法部門的職責，科學配置執法職權。如此便可以明確各行政執法部門的權責，防止多頭執法和相互之間推諉責任，就可以減少執法工作，減少臨時工的需求量。同時可以明確執法程序，規范執法者的執法過程。明確執法隊伍中臨時工的職責權限和承擔的責任，明確臨時工錄用機制，防止其濫用職權，越權執法。也可以給行政執法單位在管理臨時工時提供指導。不僅要規制臨時工的行為，還要健全保障臨時工合法權益的相關法規，保障臨時工的人權，不再同工不同酬，在法律上讓臨時工有安全感。

2.強化行政人員的倫理意識

目前，我國行政機關“臨時工”缺乏職業意識，職業道德不強，缺乏自我約束，對行政責任的承擔缺乏倫理規范，所以在進行行政執法時，不能公開、公正、理性和有度。行政倫理通過外在輿論、內心信念和一定的道德約束對其自律品質的形成起指導、監督和自我評價作用。對行政領導者與臨時工進行長期有效的行政倫理培訓，塑造“民本位”的行政文化，強化其依法執法，嚴格執法的觀念，樹立正確的權力觀，有利于行政領導者和臨時工提高自身的職業道德和自我約束能力。

3.健全行政問責制度

為了確保公平公正的執法，維護市民的合法權益，應當建立健全的行政問責制度。如果出現臨時工越權執法，粗暴執法，不能簡單的開除臨時工了事，有權必有責，應當追究臨時工所在單位的責任。只有這樣，行政執法部門才會深刻的意識到管理臨時工的重要性，才會加強臨時工的管理和培訓。另外，要運用多種監督機制。在內部，行政執法部門要加強信息公開，提高行政透明度。在外部，要鼓勵社會監督，接受媒體、群眾的監管。如此，才有利于實現依法行政、嚴格執法，促進社會的公平正義。

4.健全臨時工晉升機制

臨時工暴力執法一方面是由于缺乏相關的法律知識，另一方面是由于缺乏職位晉升空間，沒有職業保障。行政執法部門不僅要廢除“雙軌制”，還要加強臨時工的法律知識培訓，提高其協助執法的能力。為了維持臨時工的相對穩定性，還應給臨時工晉升的機會，讓臨時工有歸屬感，也就能減少暴力執法。如此一來，行政執法部門在雇傭臨時工時也會慎重考慮，臨時工在數量上便會減少，質量上卻會提高。

參考文獻：

[1]修璐璐.為何又是臨時工？——從延安城管暴力執法看中國的“臨時工現象”[J].今日中國論壇，2013，15：423

[2]閔杰.臨時工溯源[J].中國新聞周刊，2013，21：25

[3][美]特里·L·庫伯.行政倫理學：實現行政責任的途徑[M].張秀琴，譯.北京人民大學出版社，2010：6.133

[4]李寧.淺析行政問責中的“臨時工”現象[J].延邊黨校學報，2014，30（3）：64

[5]劉鵬.解決“臨時工”現象的關鍵在于權責對等[N].寧波日報，2013-06-07（A18）

[6]韋其江.“臨時工現象”與“塔西佗陷阱”[N].學習時報，2012-08-06（004）

[7]彭賢鴻，閔靚，曾群.論我國行政執法中的人權保障問題及對策[J].江西青年職業學院學報，2009，19（4）：36

作者簡介：韓夢琪（1989.04.26～），女（漢），出生地：江蘇省連云港市，工作單位及職務：江蘇省委黨校研究生，學位：碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。