環境公益訴訟激勵措施的探討

摘要：新《環保法》正式確認社會組織可作為環境公益訴訟主體，但目前我國可提起公益訴訟的環保公益組織普遍存在起訴意愿不強的情況。訴訟成本與直接收益的巨大反差以及我國社會組織專業性較弱是環保組織對公益訴訟缺乏熱情的重要原因。在環保公益訴訟原告資格逐步擴大的同時，借鑒“賞金獵人”和“律師費用轉嫁”制度實現環保社會組織的可持續發展，并在法院引進解決專業性問題的人員提供專業技術幫助，以調動社會組織起訴的積極性，保證公益訴訟制度目的的實現。

關鍵詞：環境公益訴訟 激勵

環境治理需要全民參與已是共識。新《環保法》于第五十八條賦予特定條件的社會組織公益訴訟主體資格。據“自然之友”調查，迄今為止，國內有資格提起訴訟的社會組織有700多家。盡管新《環保法》在公益訴訟上開啟了里程碑式的制度安排，目前，在全國可提起公益訴訟的環保組織中，多半有官方背景的組織并不愿意參與訴訟，剩下的民間環保組織中，真正有實力且愿意嘗試的只有十幾家。[1]

一、公益組織缺乏熱情的原因分析

全國政協委員、清華大學公共管理學院NGO研究所所長王名指出，不到2%的NGO敢提起公益訴訟之根本原因在于缺乏專業性和資金。1而環保的使命恰恰需要靠熱情和專業精神來完成。

（一）多數公益組織缺乏專業水準，取證困難

雖然依據2001年最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規定》第四條的規定，環境訴訟適用舉證責任倒置原則，但是環境公益訴訟案件的原告仍然需要對污染損害行為、污染損害事實承擔舉證責任。在全球環境問題階段，污染和破壞往往是綜合性的。并且，相較于一般的訴訟，環境訴訟對于所采集數據的真實性、專家鑒定的可靠性等有著更高的要求。然而，早期的環保組織面對環境問題主要采取宣傳教育手段，其組織內部缺乏專家和專業法律團隊，對其而言，收集證據是一項極具挑戰性的工作。

（二）公益組織難以負擔高額訴訟費用

一般而言，一場公益訴訟需要十萬元以上的資金支持，一般社會組織無力承擔。例如，從2001年至今，“自然之友”就“云南曲靖鉻渣污染公益訴訟案”所需要預付的鑒定費用高達700多萬元。但根據中華環保聯合會的調查，76.1%的環保民間組織沒有固定的經費來源。就NGO而言，其依靠項目獲取資金以維持機構運轉的模式決定其更難擁有充足的資金用以購買法律服務和聘請專家。漫長的訴訟周期、高額的公益訴訟費用使得很多環保組織在敗訴的風險面前沒有勇氣提起公益訴訟。

公益訴訟起源于羅馬法，其目的在于實現社會正義和公平、維護國家和社會公共利益。然而，從公共選擇理論的視角看，環境公益訴訟卻可以視為一種提供公共產品的行為。經濟學意義上的公共產品具有非排他性，因而在公共領域，潛在的原告在上述困窘面前則會傾向于保持“理性的冷漠”。[2]環境訴訟是一種特別訴訟，是現代社會中公民共同行為的有機組成部分。[3]但作為一種“集體行為”，環境公益訴訟高昂的訴訟成本與非直接收益的巨大反差讓社會組織難有完善其內部專業性布局的動因。訴訟成本對原告的起訴意愿具有決定性的影響，可以說，巨額的訴訟成本幾乎成為我國潛在原告提起環境公益訴訟所面臨的一道無法逾越的鴻溝。

二、探索建立公益訴訟激勵機制

環境訴訟固有技術性和專業性的特點，減少訴訟成本不甚妥當。但通過制度安排，減少巨額成本對潛在原告可能造成的負面影響，提高其進行公益訴訟的積極性不失為可思量之方向。美國、德國等一些國家通過對公益訴訟配套的訴訟制度進行設計來調動社會組織或公民個人承擔起捍衛環境安全的積極性對我國目前社會組織缺乏熱情的狀況具有借鑒意義：

（一）調查專員協助制度

如前所述，普通社會組織通常很難勝任復雜專業性要求極高的訴訟證據收集工作。作為現代公益訴訟的創始國，美國的社會公益組織在實踐中逐步形成較為專業的布局，比如EWG（美國環境工作組）關注有害有毒物質對人體的侵害，EDF（美國環保協會）關注氣候問題等。并且，社會組織可能在特定公益訴訟中共同發揮作用。建立合作網絡，整合專家資源，擺脫單打獨斗的局面無疑是未來環境公益訴訟發展的必然趨勢。但基于我國社會公益組織結構和歷史發展特點，民間公益組織自身建設的加強和專業性合作關系的建立并非一日之功。

不同于美國，20世紀70年代興起公益訴訟制度的印度采取的是設計非對抗性的合作式訴訟程序以解決專業性問題的方式。[4]如在證據方面，印度創立了調查委員會制度，在特定案件中成立由法學專家、記者、相關領域的專家以及社會學家組成的調查委員會，委員會對案件事實進行調查并得出報告，并且該報告可作為案件的證據使用。[5]印度官方憑借調查委員會或調查專員制度介入公益訴訟，旨在最大可能地實現對環境人權的確認和救濟。反觀我國社會公益組織力量較為薄弱、專業性亟待提高并且彼此間合作性差的現狀，筆者認為，在我國環境法庭進行公益訴訟審理時可嘗試對發起公益訴訟的社會組織予以專業性幫助。首先，印度在社會理念、環境抉擇以及國家結構方面同我國均較為相近，其實證有效經驗值得參考。其次，我國《民事訴訟法》第六十四條第二款規定，“當事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據，或者人民法院認為審理案件需要的證據，人民法院應當調查收集?！彼苑ㄔ航槿氚讣恼{查和證據的搜集有訴訟法上的依據。最后，我國已在知識產權法庭進行技術調查官引進的探索，可借此實踐經驗進一步在環境問題上嘗試引入調查專員輔助案件的審理。

環境公益訴訟中往往存在較多復雜的專業性問題，一些環保組織只有幾位全職工作人員和實習生，沒有專家和法律團隊，工作內容只是做些環境教育的宣傳工作。1因此，倘若在環境公益訴訟中，法院能夠在難度較大、較為復雜的專業問題上予以適當幫助，簡化案件訴訟和審理難度的同時無疑在很大程度上減輕了公益訴訟潛在原告對環境公益訴訟的恐懼。

（二）訴訟費用有傾斜分配原則

德國學者奧特馬·堯厄尼西曾經指出，訴訟費用數額的確定與分擔“具有很大的政治法律意義，因為昂貴的訴訟費會加重權利追訴和權利防御的負擔，因而限制了訴訟并壓制了好訟。”[6]總體而言，訴訟成本主要有訴訟費用、律師費用、機會成本和法外成本四種。在美國環境法規中，均對法院將訴訟費用判給任何一方當事人的自由裁量權予以特別授權。而在司法實踐中，法院則通常會將訴訟費用判予被告方承擔。在民事公益訴訟十分廣泛的德國，在公益訴訟的訴訟費用問題上同樣更加偏向原告。并且，依據德國《民事訴訟法》第637條的規定，在檢察機關敗訴時法院將判定國庫補償勝訴的對方當事人的訴訟費用。此類規則在很大程度上減輕了原告起訴前對巨大訴訟費用的恐慌。在我國，訴訟費用分擔的一般原則雖然是“敗訴方負擔”，但我國所采取的“敗訴方負擔”規則同美國環境公益訴訟中訴訟費用負擔的規則有外延上的區別。依據我國《人民法院訴訟收費辦法》和《律師服務收費管理辦法》（2006 年）的規定，在我國敗訴方所負擔的訴訟費用原則上將律師費排除在外，就律師費用的負擔其實同“美國規則”相類似。而考慮到環境公益訴訟的巨額訴訟成本，美國國會在其制定的環境公益訴訟條款中引人了“律師費轉嫁”條款，允許勝訴的環境公益訴訟原告在限定情況下從敗訴被告處獲得律師費的賠償。[7]需要強調的是，美國的“律師費轉嫁”設計是雙向并且有較為嚴格條件的，法院有權在雙方當事人之間斟酌分配部分或全部律師費用以實現衡平，這使得其在抑制濫訴方面同樣發揮作用。例如，原告必須獲得“某些實質性的勝利”，法院判予其律師費才是合適的。筆者認為，我國將來在公益訴訟配套制度的設計中可參考和借鑒美國環境公民訴訟律師費制度，在適應我國國情的前提下，將律師費的分配引入司法考量，從經濟層面激勵潛在原告提起公益訴訟。當然，作為成文法國家，對法院可判令一方承擔包括律師費在內的訴訟成本應當有較為明確的情形設定。

（三）“賞金獵人”制度

該制度緣起英國，后在19世紀為美國所繼承適用。目前，西方國家多在公益訴訟中引入該制度以代替傳統私益訴訟所受損害可預計地通過訴訟得以付償這一傳統訴訟的潛在激勵因素。例如，在“罰金訴訟”中，勝訴原告可以獲得訴訟收益的一部分，而這往往成為原告顯而易見的動機。2從新《環境保護法》第五十八條第三款和《最高人民法院關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》第十四條可以看出，公益訴訟賠償金不能由原告直接領取。最高人民法院新聞發言人孫軍工表示，此主要系因為考慮到公益訴訟的根本目的在于保護社會公共利益，將經濟收益與訴訟掛鉤很可能讓公益訴訟背離其社會共同體謀求社會福祉的本質。但法律制度的變遷毋寧是根據社會情勢的改變而調整。在環境遭受愈來愈沉重的傷害，在公益訴訟讓公眾望而卻步的情況下，筆者認為，以適當較低的返還比例彌補勝訴原告的成本支出具有可嘗試性。首先，原告僅在勝訴的情況下可得到對其付出之成本的報償，敗訴需要賠付的巨大代價依舊能防止局勢走向濫訴。其次，筆者之偏見是，公益訴訟之“公益”二字同順應經濟人特點采取激勵措施本質上并不矛盾，正如市場經濟同宏觀調控亦需要有機結合才能發揮最有益的效用。面對水土流失，經歷地震危害，我們意識到全民參與對環境治理的重要性，但不可否認經濟人的理性決定“公益性”制度的有效踐行往往需要配套的經濟激勵措施予以輔助。

三、結語

我國建立了一個覆蓋面相當廣泛的資源環境法律體系，但不可否認，我國的環境生態危機仍然呈現日趨嚴峻的趨勢。[8]繼《民事訴訟法》第五十五條之后，新《環保法》又進一步開閘環境公益訴訟，為公民行使環境權利、全民參與環境保護開辟出一條“體制內”的合法通道。然而，由于訴訟周期漫長而拖沓，訴訟費用動輒數十萬乃至上百萬元等原因，在理性經濟人行為規律的支配下，環境公民訴訟制度缺乏自發的“生命力。環境保護需要責任，需要熱情亦需要堅強的實力。若無“激勵性”機制的存在，而僅僅依靠公眾的“公益激情”，環境公民訴訟是難以持續發揮其相應效能的。8故在逐步放松公益訴訟原告資格的同時，借鑒其他國家的經濟舉措以及程序設定來建立有效的激勵機制，通過對包括律師費用在內的訴訟費用進行合理分配、法院對技術性難題提供專業幫助等充分地激發潛在原告的參與熱情，從而真正實現全民參與環保事業的目的。

參考文獻：

[1] 曹曉波，王佳勇. [2015兩會 我在現場]王名委員：NGO環境公益訴訟靠熱情不夠 需要專業水準[EB/OL]央視網： http：//news.cntv.cn/2015/03/06/ARTI1425629016086551.shtml， 2015-03-06.

[2] 陳亮. 環境公益訴訟“零受案率”之反思[J]. 法學，2013，07：129-135.

汪貽飛. 國內外公益訴訟制度及其經驗借鑒[J]. 水利發展研究，2012，04：16-19+67.

[3] 呂忠梅. 環境公益訴訟辨析[J]. 法商研究，2008，06：131-137.

[4] 吳衛星. 印度環境公益訴訟制度及其啟示[J]. 華東政法大學學報，2010，05：66-74.

武宏杰. 美國環境公民訴訟律師費轉移規則研究[D].上海交通大學，2011.

[5] 何兵，王軒. 印度的公益訴訟制度[J]. 行政法學研究，2007，03：131-138.

[6] [德」奧特馬·堯厄尼西：《民事訴訟費》第27版，周翠譯，法律出版社2003年版，第483頁

[7] LueiaA.Sileeehia，TheCatalystCalamity：POst一BuekhannonFee一Shiftingin in Environmental Litigation and a Proposal for Congressional Aetion，29Colum.J.Env-tl.L.l，l一2（2004）.

[8] 武宏杰. 美國環境公民訴訟律師費轉移規則研究[D].上海交通大學，2011.