我國農村小產權房的法律問題及對策探析

摘 要：隨著我國城市化進程的不斷加快，城市商品房價格不斷攀高，導致部分低收入人群無力購房而將目標投向農村集體所有土地上本該屬于集體組織成員的房屋，加之開發商的推動，這就形成了所謂的“小產權房”。小產權房已被國家明確為違法建筑物，由于其價格便宜等原因而屢禁不止，對待小產權房我們應根據現實條件進行分類處理，實現小產權房問題的最佳解決。

關鍵詞：小產權房；特征；對策

一、小產權房概述及其法律特征

“小產權房”不是一個法律概念，在我國的相關法律法規中并沒有對其概念、含義進行界定，而是人們在長期的社會實踐中自發約定形成的一個名稱?！靶‘a權房”主要是指建造在農村集體土地上，未繳納土地出讓金等費用，并將其出賣給非本集體經濟組織成員的房屋。其未經國家相關部門批準，不能取得土地使用證和預售許可證，與在國有土地上建造的能夠在國土房管局進行備案并能夠獲得國家發放的產權證明的“大產權房”形成鮮明對比，所以稱之為“小產權房”。

1.小產權房是建設在農村集體所有土地的住宅

農村的土地主要分為農村集體建設用地和耕地，根據目前情況來看，“小產權房”主要建造在農村集體所有土地上，有一部分建造在耕地上。我國實行最嚴格的耕地保護制度，嚴格限制耕地轉為非耕地，建造在耕地上的“小產權房”一般都是沒有經過任何手續批準、私自流轉獲得的土地，屬于嚴重違法行為。根據我國《土地管理法》規定農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產；只有國有土地能夠用作建設商品房所使用；如果建設需要使用農用土地的，應當辦理農用地轉用審批手續。而目前“小產權房”使用的農村集體所有土地并沒有依法辦理建設用地征收手續，沒有依法繳納房地產開發的各項稅費。

2.小產權房的買受人是非本集體經濟組織成員

依照我國相關法律規定，集體經濟組織內的成員可以按照集體分配獲得相應的宅基地。根據我國《物權法》的規定，宅基地使用權人對集體所有的土地平等的享有占有和使用的權利，有權利在屬于自己的宅基地上建造房屋及其附屬設施。宅基地可以進行流轉，但有嚴格的條件限制，僅限本集體經濟組織內成員進行有條件的流轉。而小產權房是建造在集體所有土地上，向不特定人群售賣的房屋，具有商品房的性質特征，現今小產權房的購買群體主要是城市低收入人群以及其他集體經濟組織的成員，顯然，此舉是違反了我國《土地管理法》和《物權法》的規定。

3.小產權房的房屋產權不完整

房屋產權登記，是指按照法律規定，由有關國家機關對城市房屋的所有權進行登記。而《土地管理法》規定，農村集體所有土地上建造的房屋沒有經過商品房的一系列程序，且未向國家繳納相關稅費，沒有完整的權利，所謂的產權證明僅為鄉政府頒布的相關證明，實際上是沒有法律效力的。所以，這樣的房屋是面臨巨大風險的。

二、我國農村小產權房形成的原因

1.我國現有的二元制土地結構存在缺陷

目前我國實行的是城鄉二元的土地公有制結構，城市土地與農村土地的產權主體不同。城市土地為國家所有，農村土地為農民集體所有。我國《土地管理法》規定，集體經濟組織只有土地占有權、使用權、收益權，而沒有完全的處分權，農村集體土地若想改變土地性質只能通過國家征收方式實現。而國家通過征收方式獲取征地所進行的補償標準在筆者看來是相當低的，僅以被征地農民的生活水平不降低為原則，這與在城市國有土地中征地所帶來的“拆二代”簡直是天壤之別?！锻恋毓芾矸ā芬幎ā罢魇崭氐难a償費用包括征地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費。在國有土地征收中，補償包括被征收房屋價值的補償；因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；因征收房屋造成的停產停業損失的補償?！睂Ρ葋砜矗r民真正獲得的補償費少之又少，于是農民為了盡可能地獲得更多的利益，不顧其違法性將目光投向了小產權房。

2.政府部門對小產權房建設監管不力

我國《土地管理法》與《城市房地產管理法》都明確規定，政府機關有責任對小產權房問題進行監督管理，從法律規定上來看這是十分完善的，將會對小產權房起到嚴厲的打擊作用，但是在實踐中卻非如此。有些政府機關為了獲取更多的財政收入甚至某些官員為了謀取不當利益，對于存在本轄區內的小產權房不聞不問甚至幫助某些商人獲取農村集體土地建設小產權房。監管不力導致嚴重后果，一方面讓買主以為小產權房是合法的，有更多的人想購買小產權房，從而使市場擴大，危害家中；另一方面讓其他集體組織也照搬其模式，獲取更多利益。雖然國家三令五申小產權房的違法性，但是由于部分政府部門的監管不力導致小產權房數量驚人，難以處置。

3.房地產市場熱引導小產權房不斷發展

受傳統文化的影響，中國人一直注重購買房屋。近年來，城市化進程不斷加快，國有土地出讓金價格逐年攀升，房地產開發成本也逐漸增高，據統計，在2000年--2015年房價攀升了7倍。此價格對于城市中的低收入者無疑是望而卻步，但是房地產市場需求確實十分旺盛的，于是部分開發商將目光投向了補償額低的農村集體土地，建設價格較低的小產權房。雖然小產權房有種種弊端，但是其較商品房低廉的價格吸引著大量購房者。

三、我國農村小產權房問題治理對策探析

1.完善我國現有的二元制土地結構

我國目前一直在強調保護“三農”，強調公平、平等的對待農村與城市，并逐步推進城鄉一體化建設，但是目前現存的二元制土地結構卻在法律上體現著農村與城市的不平等性。當集體土地被合法征用時所獲得的補償款十分低，與城市國有土地征地所獲得的補償款相差甚遠。為了打破這一狹隘的限制，使集體組織成員能夠與城市居民相對公平的獲取最大利益，就要改革二元制土地結構，這樣才能從根本上減少小產權房的存在。我們要在堅持農地集體所有的前提下，建立、完善、推廣土地流轉制度，將集體土地與國有土地一樣公平的進入市場進行交易，在不違反現有法律的情況下將土地最大化的利用，使農民獲得更多的利益，而又不喪失其所有權，自然而然的就減少了因為建造小產權房而進行的非法買賣。

2.分門別類地對小產權房進行合理化運作

如果簡單地將小產權房合法化，將會帶來一系列的問題，況且目前我國已經明確小產權房不會合法化。但是對于已經存在的小產權房采取“一刀切”的方式也將帶來更嚴重的后果，甚至引起社會動蕩，基于此我們應進行有區別的分別處理。其一，對于在建的違法小產權房應堅決打擊，立即拆除；其二，對于違反土地利用總體規劃，未經相關部門審批非法占用耕地建設的小產權房，相關部門堅決地予以相應處罰，并追究相關責任人的法律責任；其三，對于已經建成并使用的且已經由村委會或鄉政府辦理了確權手續的小產權房，可以在補交土地出讓金和稅費后，將其納入到不動產登記當中。

3.強化政府機關監督機制

法律的生命在于實施。我國《土地管理法》第六章明確規定縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行為進行監督檢查，對于違法行為要嚴格執法。在小產權房這個問題上面政府的監督卻不是非常到位，早起對于小產權房問題沒有重視，甚至逐漸對小產權房采取曖昧的態度，這使得小產權房問題日益嚴重。鄉鎮政府和村民委員會要切實聯系好村民和國家，將農民的問題、農村的現狀及時反映給相關部門，并能夠切實履行好自己的監督職能，對于違反現有法律法規的，要依法處理。

4.完善城市住房保障體系

小產權房之所以發展的如此迅猛，和城市的房地產價格高漲有著密切的聯系。城市低收入人群因無力購買城市內的商品房所以才會冒著巨大法律風險購買小產權房，如果這些人群能夠在城市獲得適合他們經濟水平的住房，將會鮮有人群將目光投向遠離他們現在生活的農村。完善城市住房保障體系，將城市內低收入者全部納入到城市住房保障人群中，而不以其戶口是否為城市劃分，并嚴格執行城市住房保障政策，嚴防保障房成為一些有權人士的特殊房。保障房的建設也有利于是房地產市場回歸正?；?，降低小產權房的需求市場。

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作者簡介：

汪偉韜（1994～），河南師范大學法學院本科生，研究方向：民商法。

注：本文為2013年度河南師范大學“大學生創新創業訓練計劃”資助項目（我國城市化進程中小產權房問題研究及相關制度構建）