推進農村土地承包權與經營權再分離的法制構造研究

摘 要：2014年，我國政府提出了承包權與經營權的再分離是以農地所有權及承包經營權的初次分離為基礎，以破除初次分離當中所產生的一系列制度局限性，其中包括均田承包、農地農民用等方面，為非農主體在農業生產渠道中注入資本提供了更為可靠的政策，同時也能夠滿足現代農民生存及發展的多方面需求，進而轉變成為農地全民用、規模經營的現狀。當農村土地承包權與經營權進行再分離后，不僅需要對所有權、承包權以及經營權進行重新定位，進而避免工商資本對農地的兼并或更改用途，同時還需要對再分離后的性質與權能進行合理的重新定義，將兩權分離后有可能產生的利益沖突予以遏止，重新塑造承包經營權的流轉制度。

關鍵詞：農村土地；所有權；承包權；經營權；法制構造

一、引言

上世紀80年代初，在我國農村開始實施了家庭聯產承包農用土地的責任制度，初次將農地所有權與承包經營權進行了分離，這也是我國農地制度的第一次創新改革，并且取得了良好的效果[1]。在初次的兩權分離當中，與城鄉二元分割的概念予以貼合，不僅實現了耕者有田可耕的局面，還在很大程度上滿足了很大一部分農民的溫飽水平，穩定農村社會的發展進程，在改革開放三十年以來制度改革方面取得了顯著的成果。但是當一部分攜帶大量資本的主體開始進入到農村社會的建設當中時，大量的農民不再務農，而是開始進城打工，導致人地高度已經無法對應，農地流轉的比例逐漸增加，承包權與經營權的分離成為了當下農村中的常見現象。

基于此，2014年中央一號文件對農村土地的考量上提出，“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”[2]，這一指示明確規定了將農地所有權、承包權以及經營權進行重新的分離。其中所提到的兩權再分離，在一定程度上來說是對上述現象的法律制度調整，對初次分離所產生的一系列不足予以補充的法律機制。兩權再分離的目的明確，旨在調整初次分離下所導致的制度局限性。新一輪農用土地的改革已經開始，兩權的再分離成為了我國農地制度調整改革的重大機遇，因此，法律與政策要進行適當傾斜，通過全方位的支持鼓勵農地專用，對農村建設提供更為有效的成長空間。

二、農地兩權再分離的目標

在農地兩權初次分離的基礎上，兩權再分離旨在將農地集體所有權的公有制實現方式繼續延續下去，對農戶承包權予以肯定并維護，同時穩定農地社會保障功能，將經營權進行大范圍的擴展，以此來實現充分利用農地進行創新式的經營。

農業現代化的發展使得農地的使用開始多元化，兩權初次分離當中對農民和農地的平衡予以高度強調，但是隨著承包經營權制度中效益的逐漸降低，農地經營模式已經無法跟上市場化進程的腳步，導致大量務農人員為了個人與家庭效益，轉而尋找更有價值的商業方式，使得農地無耕種。為轉變這一現象，需要將均田承包下的小農格局予以轉變，使得農地利用方式通過承包權的穩定與經營權渠道的擴張，將農民農地荒廢率進行充分利用，加快農地的流轉與集中。

其次，能夠為農業現代化經營提供大量的資金支持。在農業現代化的進程當中，由于農民本身并不富裕，其很大的經濟來源與資產均為農地，因此可以通過農地達成融資的基本條件。但是在農地進行融資抵押的情況下，一旦農民出現了資金困難、經營不善的窘境，將會徹底失去經濟來源，因此以往的法律制度對農地融資進行了一系列的限制，避免此類的情況發生。在2014年中央一號文件的發布，預示著我國農地融資現狀將翻開新的篇章，兩權再分離后，農民可以享有長久并穩定的承包權，在將經營權抵押融資后，如果出現經營不善、無法清還債務的情況，農民也不會失去承包方的地位，而是將經營權予以延期，作為償債的一種措施，保障農地的社會功能。另外，農民將經營權抵押融資后，還可以減少為現代化農業發展所需要的資金積累時間，為農業擴大規模、發展空間等方面提供更為有利的資金支持[3]。

三、農地承包權與經營權再分離的法制框架構造

農村土地改革與國家、社會、農民以及農村建設息息相關，因此在進行法制結構調整時應當尋找適當的契機進行謹慎的調整。

上世紀80年代初，家庭聯產承包責任制在農村實施以來，承包經營權成為我國通用的一種概念，雖然這種概念在很大程度上存在著讓人不解的因素，但是隨后的一系列法制法規出臺后，這一概念也逐漸固定下來。兩權的再分離，將傳統意義上的農地權利架構予以重新規范，對承包經營權的概念進行重新定義。但是，其中存在著多重觀點，其中包括：①承包權僅代表著一種資格，而經營權屬于物權的一種；②承包權與經營權均為物權；③承包權為成員權，經營權為用益物權；④承包權與經營權分離后，擁有承包權的一方可以獲得承包費用，而獲得經營權的一方可以得到土地經營的收益。

其實這種概念的碰撞并不是兩權分離后的初衷，而是要將兩權分離后所具備的功能及目的予以分析。經營權從承包權中分離出來以后，可以推動著農民及農業的進一步發展，同時其自身屬于獨立物權，其中包括幾方面的理由：①能夠確保經營權所有人的需求；②使得農地經營權的價值更為顯著，為承包權所有人創造更多的收益；③承包經營權本身就屬于用益物權的一種，因此兩權分離后，需要對這種物權屬性予以延續，特別是經營權符合用益物權的特性，在延續后能夠更加貼切的予以詮釋。

四、結語

農地承包權與經營權的分離，代表著我國社會主義市場化的進程步伐逐漸加快，對于農村當中的務農人員逐漸變為務工人員現象，兩權的分離能夠將農地進行充分的合理運用，進而在尊重農民意愿的情況下，將土地進行良性流轉，不僅能夠為農業現代化進程提供助力，還能夠為攜帶資金的主體尋找更佳的發展空間，為我國的經濟和諧快速發展奠定堅實的基礎。

參考文獻：

[1]張紅宇.構建以“三權分離”為特征的新型農地制度[N].中國經濟時報，2013-07-26：001

[2]沈軼倫.30多年前第一次飛躍之后所有權承包權經營權分離[N].解放日報，2014-01-21：002

[3]夏顯力，王樂，趙敏娟等.農地由細碎化走向規模化的制度優化及路徑——基于農地經營權資本化的視角[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2013（5）：22-28