行政訴訟調解的制度需求及合理性分析

摘 要：1989年4月，第一部《行政訴訟法》的頒布，其中，第50條明確規定：“人民法院審理行政案件，不適用調解。”從1990年該法實施至今已24年之久，社會生活的飛速發展和法律理論研究的進步，使得這個規定已然成為很多法院審理行政訴訟案件的絆腳石。隨著人們法制意識的提高，越來越多的行政訴訟案件不斷出現，各種涉及行政機關自由裁量權的案件同樣激增，如果不引入高效的調解機制，將會使得大量的行政案件的判決合法不合理。文章通過四個部分來分析引入調解制度的合理性，旨在健全行政訴訟糾紛解決模式。

關鍵詞：公權；行政訴訟；調解

一、相關概念解析

調解，是指在居中第三人的主持下，對糾紛雙方當事人勸服疏導，引導雙方當事人通過自愿協商，互讓互諒以解決糾紛的活動。訴訟調解，是指在訴訟過程中，法院依當事人的申請或者依自己的職權，在遵循自愿、合法的基礎上，以調解方式解決當事人之間糾紛的一種訴訟制度。

二、行政訴訟調解的制度需求

一般認為，明確規定行政訴訟中不適用調解的法律文件最早可追溯到最高人民法院1985年發布的《關于人民法院審理經濟行政案件不應進行調解的通知》，而最高法院在1987年作出的《關于審理經濟糾紛案件具體適用〈民事訴訟法（試行）〉的若干問題的解答》中再次強調經濟行政案件不適用調解。雖然在《行政訴訟法》立法過程中對是否確立調解制度有爭論，但該法第50條一錘定音，規定：“人民法院審理行政案件，不適用調解。”不過，依據《行政訴訟法》第67條第3款的規定，行政賠償案件可以適用調解。由此可見，在行政訴訟中，除了賠償案件以外的行政案件均不得適用調解。

為了解決糾紛，尤其是群體性行政爭議，化解社會矛盾，穩定社會秩序，以及避免異化或結案，其運用調解方式解決行政爭議就不存在法律障礙。但是，姜教授認為法院目前推行的協調和解方式需要通過修法或制定司法解釋的方式來完善其法律依據。章劍生教授則另辟蹊徑，以最高法院2000年頒行的《行政訴訟法司法解釋》第97條為解釋媒介，即行政訴訟可以參照民事訴訟規定，認為在《行政訴訟法》未明確禁止行政訴訟和解的前提下，可以參照民事訴訟法關于和解制度的規定，在行政訴訟中建立和解制度，以滿足行政訴訟的需要。但這一方案的前提是清晰準確地界分行政訴訟調解和行政訴訟和解這兩個概念。遺憾的是，章教授在文中沒有給出明確的答案。李廣宇法官則從歷史解釋和體系解釋的角度對最高法院積極推行的協調和解制度作了辯護。他認為，從立法資料和曾參加過立法的原人大法工委民法室主任胡康生的談話來看，允許人民法院通過做一定說服教育工作而促使當事人和解，從而平息訴訟，應當是《行政訴訟法》的題中應有之意。而且從體系解釋的角度來說，《行政訴訟法》第51條“因被告改變具體行政行為原告同意并申請撤訴，由人民法院裁定準許”的規定，是緊接著第50條禁止調解規定的，二者之間具有內在的邏輯聯系，說明立法雖禁止調解，但不禁止當事人之間因被告改變具體行政行為而達成的和解。第51條字面上是關于當事人撤訴的規定，但卻隱含著和解的內容，因為“和解是撤訴的原因，撤訴是和解的結果”，因此該條規定“為人民法院通過協調促成當事人和解預留了制度空間，也為人民法院制定關于行政訴訟和解的司法解釋提供了法律依據。”而沈福俊教授則反對從撤訴規定中解釋推導出和解制度以及法院推動建立協調和解制度的實踐作法。他運用目的解釋和體系解釋的方法，論證《行政訴訟法》關于撤訴規定的立法本意是為了限制撤訴，而不是鼓勵撤訴，因為《行政訴訟法》第51條和行政訴訟法司法解釋第49條第2款都規定了法院對撤訴的嚴格審查和必要的干預制度，體現了司法對行政權進行監督的立法本意。從體系解釋的角度來說，第51條撤訴規定緊接著第50條禁止調解的規定，是對第50條的強化，表明了立法者不僅禁止調解，也禁止無原則的撤訴與和解，以防止當事人用“和解”的假象來掩蓋其實現違法目的。而最高人民法院要求各級法院積極探索行政訴訟的協調和解機制與法律保留原則不相一致，行政訴訟協調和解機制應當由全國人大或其常委會以法律形式進行規范。

由此可見，如果不修改現行《行政訴訟法》的規定，用法律解釋的方法，既不能解決現實和實定法脫節的問題，也不能給司法實踐的制度創新找到令人滿意的法律依據，因為用同樣的解釋方法卻可能得出完全相反的答案。此外，與其放任現實中的各種規避法律的實踐作法，不如從制度上對其加以規范。所以，修改現行法律的禁止性規定，確立行政訴訟調解的合法地位，是解決行政訴訟調解所處窘境的必要途徑。這也是司法實務界和學術界的主流觀點。當然，確立行政調解制度的前提是要論證其正當性和必要性。前文已從現實需要的角度說明了這種必要性。以下則從理論基礎角度進行討論。

三、行政訴訟調解的合理性分析

1.“服務行政”理念的構建為行政訴訟調解制度提供了理論前提

目前構建服務型政府已經是我國行政改革的目標。行政機關不再是橫行霸市的大佬，本身服務意識增加。同時大量的非政府組織、社會中介機構以及非營利性組織也承擔起公共管理職能。實踐中出現了一些新的行政行為如行政合同等。由于這類行政行為本身的強制性非常弱，它的實現必須依賴行政主體與行政相對人之間的合作與協商。而調解作為解決糾紛的方式，其最突出的優點就在于它是通過原、被告雙方的協商來尋求一個雙方都能接受的方案，這與當今服務行政觀念相吻合。因此，服務行政觀念的建立使得傳統的行政權力不得處分觀點受到了挑戰，為行政訴訟調解制度的建構提供了理論前提。

2.國內豐富的司法實踐為構建行政訴訟調解制度提供了實踐支撐

最高人民法院從2007年以來發布了一系列司法解釋，逐步推動行政訴訟調解在實踐中不斷嘗試開展：例如《關于為構建社會主義和諧社會提供司法保護的若干意見》中提出了要“探索構建行政訴訟和解制度”；《關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》旨在鼓勵雙方當事人通過合意協商最終以撤訴的方式結案；《關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》中明確要求把調解、和解和協調案件范圍擴展到行政案件，并對相關具體工作做出了安排。這一系列相關司法解釋的出臺，以及自2007年開始的行政訴訟調解制度的試點工作，已經取得了一些實際效果，可以說調解作為一種糾紛解決的方式，在化解官民矛盾、解決行政紛爭、促進社會和諧上起到了重要的作用。