法治建設的改革方向研究

摘 要：黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對深入推進依法行政，加快建設法治政府作出了一系列安排部署，在法治政府理論與實踐方面具有諸多發展創新。適應政府治理體系和治理能力現代化要求，著力解決從政府職能定位到行政權力運行中的決策、執法、監督、公開等環節存在的現實問題，對于實現十八大確定的2020年基本建成法治政府目標具有重大的推動作用。

關鍵詞：法治建設；改革方向；問題導向

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對深入推進依法行政，加快建設法治政府作出了周密部署，適應政府治理體系和治理能力現代化要求，為實現黨的十八大確定的2020年基本建成法治政府目標設定了明確的改革方向和具體實施路徑。

一、加快法治建設是全面推進依法治國的重大戰略任務

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”全面推進依法治國的重點是保證法律得到嚴格實施，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。政府是國家權力機關的執行機關、國家行政機關，是實施法律法規的重要主體，負有嚴格貫徹實施法律法規的重要職責。

從政府權力運行角度看，政府行使國家行政職權，管理國家行政事務，最經常、最直接、最廣泛地與公民和組織打交道。政府與社會是面對面的關系，對社會生活的變遷較為敏感，政府擁有和行使的行政權力具有隨著社會事務變化而發生變化的潛能。當前，全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區，國際國內形勢復雜多變，改革發展穩定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰之多前所未有，政府要面對和解決的問題呈現急劇上升的態勢，加之行政權本身具有擴張潛能， 行使中易于異化，脫離其公共性的本質，從而使得國家權力系列中對行政權力的規范和制約變得更為困難，也決定了對政府權力進行規范和制約變得更為必要和緊迫。

從市場經濟規律來看，生發于市場經濟條件下的“經濟人”假設理論認為，每個人都在經濟活動中追求個人的利益和個人的安樂，追求自身利益的最大化。政府由人組成，作為政府組織中的人在追求自身利益最大化時，不可避免地與其他公民和社會組織發生利益沖突。因此，要充分發揮社會主義市場經濟體制在宏觀調控和政府治理方面的優勢，克服政府有限理性的弊端，使政府在法律之內而不是在法律之外、在法律之下而不是在法律之上活動，實現政府的法治化狀態，使法治在政府行為上現實化。正如《決定》所要求，各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作。

二、深入推進行政體制改革，創新行政管理方式

推進國家治理體系和治理能力現代化是我國全面深化改革的總目標，《決定》提出，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。這既是對政府的要求，也體現了行政體制改革的價值取向。

政府的有限性主要包括“小政府”的規模有限、“有所為有所不為”的職能有限以及“法無授權不可為”的權力有限三方面內容。對應改革的思路和舉措，需要從政府組織機構、政府職能履行和行政管理方式上來深入推進行政體制改革。

一是優化政府組織結構。政府規模的無限擴大，不是一定形式的暴政，就是向自然狀態的回歸[1]。要求政府在規模上是個“小政府”，這一要求主要通過完善行政組織和行政程序法律制度，推進政府機構、職能、權限、程序、責任的法定化來實現。要以明確的法律規定來優化政府機構設置、職能配置、工作流程，進而完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制。要按照大部制改革的方向，理順政府部門之間的職責關系，探索推進省直管縣（市）體制改革。規模上要嚴格控制政府機構編制，按規定職數配備領導干部，減少機構數量和領導職數，控制財政供養人員總量，實現政府機構編制管理的科學化、規范化和法制化。

二是全面正確履行政府職能。政府職能是政府治理的基礎，也是政府權力作用的范圍。公共選擇理論認為，政府權力并非萬能，政府同樣存在失靈問題。政府要有所為首先要有所不為，核心是要處理好政府與市場、政府與社會以及政府內部的關系。黨的十八屆三中全會將政府職能明確定位于宏觀調控、公共服務、市場監管、社會管理和環境保護。十八大以來，各級政府以行政審批制度改革為突破口，通過探索實行權力清單制度、負面清單制度、責任清單制度等一系列制度簡政放權，減少對微觀經濟領域的管理職能。主要思路是從重審批向重監管轉變，對于市場機制能有效調節的經濟活動取消審批，對于保留的行政審批事項要規范管理、提高效率。在對待社會問題上，政府要尊重社會的主體地位及其自治性，為社會留出必要的、足夠的自治空間。在政府內部要科學確定中央事權、中央和地方共同事權、地方事權，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，下放地方和基層管理。

三是創新行政管理方式。行政管理方式是行政機關為實現管理職能而采取的各種方法和手段，是政府作用和能力的體現。政府目標下創新行政管理方式，必須充分運用法治思維和法治方式，從行為到程序、從內容到形式、從決策到執行都在法律框架內進行。從手段上要更加善于采取間接管理、動態管理和事后監督管理等手段對經濟和社會事務實施管理。要推廣政府購買服務，凡屬事務性的管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。要充分發揮行政規劃、行政指導、行政合同等方式的作用。要加快電子政務建設，擴大政府網上辦公范圍。政府部門之間要實現信息互通和資源共享，提高政府辦事效率，降低管理成本，方便人民群眾。

三、切實解決當前法治建設方面存在的現實問題

問題是時代的聲音，是改革的突破口。習近平總書記指出，“中國共產黨人干革命、搞建設、抓改革，從來都是為了解決中國的現實問題。改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中而深化”。[2]當前加快建設法治政府務必要本著求真務實的科學態度，增強問題意識，堅持問題導向，切實解決政府工作中存在的突出問題和薄弱環節。

1.行政文化方面，破除“官本位”、“權力本位”等傳統行政文化弊端，強調“法無授權不可為、法定職責必須為”的價值理念和剛性導向

行政文化是在長期的行政活動實踐中形成并能通過學習與社會傳遞獲得的“行政心理、行政意識、行政價值觀、行政道德等”。[3]行政文化是政府管理的靈魂所在，也是影響行政改革與發展的關鍵因素。[4]長期以來，權力本位思想在我國根深蒂固，政府單方面運用權力進行社會管理，但對權力的定位往往不準確、不明晰，也缺乏對行使權力必須承擔責任的界定。對此，《決定》提出，行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。這一方面強調政府權力作用的邊界必須厘清，法律沒有規定或授權的不能作為，如果亂作為，要追究法律責任；另一方面強調政府要將重心轉到承擔責任上來，政府職責必須履行到位，否則就是不作為，同樣要追究法律責任。總之，就是要將政府理念從重權力向重責任、從重管理向重服務轉變，確保政府在履行責任過程中不越位、不缺位、做到位。

2.行政決策方面，以健全完善程序機制來避免隨意決策、錯誤決策導致的巨大損失

決策是公共權力運行的首要環節。行政決策，是享有決策權的行政主體，根據決策規則和決策機制，以國家或社會公共利益為目標，依法就職權范圍內的相關事項，做出論證或決議的過程和活動。政府的行政決策對社會的發展態勢、人民群眾的根本利益、地方形象甚至是決策者自身前途都產生重大影響，因此政府決策應當符合科學、民主、依法的基本要求。但在一些地方和部門，決策過程中拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人的“三拍”現象并不鮮見，隨意決策、錯誤決策給國家經濟社會、人民的合法權益帶來極大損失。解決這個問題首先要在法理層面對決策權進行明析。政府決策包括一般決策與重大決策，這里的“一般”與“重大”是相對性概念，屬于法學理論上的“不確定概念”，可能會依據時空、主體的變化而有所不同。例如，不同時期、不同地域、不同領域對“重大”的理解可能不同，不同層級的政府機關對“重大”的定義也存在差別，這在客觀上使得重大行政決策具有時空性和不確定性。一般而言，對重大行政決策的理解，是指具有全局性、長期性、綜合性等特點的事項，如涉及決策相對人較多、成本或金額較大、對公共利益或公民權利義務影響較大的事項等。[5]在一個區域內具有宏觀性、基礎性和全局性的事項，是本區域內的重要事項。基于重大決策的這些特點，各級政府需要用制度機制來保證其實現。為此，《決定》通過健全完善決策機制、審查機制、責任追究機制三個環節來確保重大決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。首先在程序和步驟上將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定，確定為重大行政決策的法定程序。其次，在行政機關內部建立重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或者經審查不合法的，不能提交討論。合法性審查是從法律角度對決策主體、決策內容等進行實質性審查，主要考查決策事項和權限是否屬于法律保留或法律優先的內容，為政府決策劃分明確的決策權邊際。第三是在責任追究方面建立終身責任追究制度及責任倒查機制。責任追究制度建立重在解決濫用行政決策權或由于失職瀆職等原因導致的重大決策錯誤，促進行政官員慎重對待手中的行政決策權，自覺依法行政。

3.行政執法方面，從健全體制、完善程序和提高執法者素質的角度尋求解決現實中的執法亂象

行政執法是法定的國家行政機關和得到法律、法規授權的組織依照法定程序將法律規定適用于具體對象或案件的活動。從現實來看，當前有法不依、執法不嚴、違法不究現象仍然比較嚴重，多頭執法、多層執法、選擇性執法現象仍然存在。《決定》首先從構建科學有效的執法體制和執法體系入手。依據事權和職能合理配置執法力量，推進綜合執法，有條件的領域推進跨部門綜合執法。理順行政強制執行和城管執法體制。健全行政執法和刑事司法銜接機制。在執法程序上堅持嚴格規范公正文明執法。建立執法全過程記錄制度。針對執法中自由裁量權過大的問題建立健全行政裁量權基準制度，防止自由裁量權產生的權力設租尋租空間。落實行政執法責任制，懲治執法腐敗現象。在執法人員素質上，嚴格行政執法人員持證上崗和資格管理制度，改變政府及其公務人員的執法形象，使人民群眾在執法活動中體會到社會的公平公正。

4.規范行政權力運行方面，通過強化對行政權力的制約監督和全面推進政務公開，防止權力濫用與權力腐敗

行政權是憲法和法律賦予行政機關的重要國家權力，其管理領域廣，且往往涉及如財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等重大公共利益，因此加強對行政權的監督和制約，防止權力濫用與權力腐敗十分必要。我國現有行政監督體系包括國家層面的監督和社會層面的監督。國家層面的監督主體包括諸如立法機關、司法機關、上級行政機關、行政監察機關和審計部門等，社會層面的監督主體包括各種社會力量，如政黨組織、社會團體、公民、新聞媒體等，這些主體構成我國較為全面的行政監督制度體系。當前的問題主要在于諸多的監督力量尚未形成良好的運行機制，造成事實上的虛置和空轉，沒有發揮出應有的實效。對此，《決定》提出加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督的合力和實效。從監督對象的角度，對政府內部權力的制約是行政權監督制約的重點。

從監督過程來看，讓權力接受人民監督，很重要的一個環節是監督信息的獲取，知情權是監督權的基礎。與知情權相對應的政府行為是政務信息公開。政務公開為群眾提供知政、參政、議政的機會，方便群眾對國家機關和公務人員的監督，對提高權力運行的透明度，預防、減少和懲治腐敗現象，發揮著重要的積極作用。[6]為此，《決定》確認了“以公開為常態、不公開為例外”的政務公開基本原則，明確了決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開等政務公開內容。在為公眾提供政府信息查詢便利方面，提出推進政務公開信息化，加強互聯網政務信息數據服務平臺和便民服務平臺建設。

此外，需要特別指出的是，在以問題導向推進法治建設過程中，問題解決與否，如決策是否科學、執法行為是否規范文明、信息公開是否及時充分、行政權是否得到規范制約等等，都需要有明確科學的考評標準。加快法治建設，在下大力氣解決各級政府存在問題的同時，還應當著力加強政府考評體系建設。

參考文獻：

[1]馬懷德.《法制現代化與法治政府》，知識產權出版社，2010年版第54頁

[2]習近平.中共中央2013年9月17日黨外人士座談會上的講話

[3]【美】戴維·奧斯本，彼特·普拉斯特里克.《摒棄官僚制——政府再造五項戰略》，中國人民大學出版社2002年版，譚功榮譯，第78頁

[4]石國亮.《服務型政府社會合作治理新思維》，國家行政學院出版社，2013年版，第192頁

[5]解志勇.程序法定是重大行政決策的“安全鎖”，光明日報2014年11月4日

[6]馬輝，楊玉梅，群眾監督：社會主義權力監督體系的基礎，大連理工大學學報（社會科學版），第26卷第4期，第34頁

作者簡介：

楊江瀅（1976～），黑龍江省哈爾濱市人，中共哈爾濱市委黨校教師，研究方向為理論法學。