公共管理理念視域下的民辦初中教學(xué)質(zhì)量問題探析

摘要： 民辦初中教育作為國(guó)家公辦教育的補(bǔ)充，在很大程度上就是一種公共利益的體現(xiàn)，在這種情況下，公共利益就需要在政府的各項(xiàng)政策制度下能夠帶動(dòng)私人利益的發(fā)展。政府在公共管理中承擔(dān)著為民辦初中學(xué)校教學(xué)的服務(wù)、經(jīng)濟(jì)投入與監(jiān)管、政策與法律、社會(huì)保障等職能，只有在外部環(huán)境優(yōu)化的前提下，教學(xué)活動(dòng)才能得以實(shí)施，并逐步提升質(zhì)量；筆者在此基礎(chǔ)上思考公共管理理念視域下如何提升南京市民辦初中教學(xué)質(zhì)量，從而提出一些初步思考與對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：公共管理；民辦初中；教學(xué)質(zhì)量

一、問題的提出

盡管南京市民辦初中教育取得了一定的成就，但是與整個(gè)南京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相比仍然還有很大的差距；與教育規(guī)劃綱要所提出的要求，還有很大的差距；與相關(guān)法律法規(guī)以及民辦教育政策提出的要求相比，民辦教育還有很大的發(fā)展空間。從全面教學(xué)質(zhì)量管理角度來(lái)看，教學(xué)是一個(gè)整體，教學(xué)質(zhì)量管理是一個(gè)系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)外的各種要素，如學(xué)校、政府等，都圍繞質(zhì)量這個(gè)中心發(fā)揮著作用。南京市民辦初中教學(xué)管理面臨著外部環(huán)境的影響與制約，這些因素對(duì)于進(jìn)一步提升民辦初中教學(xué)質(zhì)量有著重要影響。

二、影響南京市民辦初中教學(xué)質(zhì)量的現(xiàn)狀分析

1.相關(guān)政策制度缺位

為了支持民辦初中教育的發(fā)展，國(guó)家通過(guò)法律的形式規(guī)定了很多對(duì)民辦學(xué)校的扶持政策，但是，這些政策還沒有能夠得到完全落實(shí)。《民辦教育促進(jìn)法》與企業(yè)、保險(xiǎn)等法律的關(guān)系還存在著一些不能協(xié)調(diào)的問題。《民辦教育促進(jìn)法》及實(shí)施條例頒布以來(lái)，民辦學(xué)校普遍感覺相關(guān)法律對(duì)民辦學(xué)校的發(fā)展多元化模式限制較大、對(duì)民辦學(xué)校的基本權(quán)益規(guī)定比較空泛、在民辦和公辦學(xué)校之間還留有較大的灰色空間，諸多問題對(duì)民辦學(xué)校來(lái)說(shuō)，還有許多環(huán)境和條件具有不公正性，須做認(rèn)真地調(diào)整和改變。在實(shí)際操作中，政府與各相關(guān)部門和行業(yè)并沒有相應(yīng)的具體措施和制度的保障，一些扶持性的政策由于沒有配套措施也遲遲得不到落實(shí)。

2.教育部門管理缺乏彈性

南京的區(qū)域特點(diǎn)是國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重較高，公立教育體系比較發(fā)達(dá)，人口的文化素養(yǎng)相對(duì)較高，市民對(duì)于優(yōu)質(zhì)教育的需求較旺，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性影響較大，民辦教育規(guī)模發(fā)展的制約因素較多，質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)的壓力較大。這在一定程度上也養(yǎng)成了教育行政部門的管理慣性，即按照管理公辦學(xué)校的模式管理民辦學(xué)校，制約了民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的發(fā)揮。

3.民辦初中學(xué)校產(chǎn)權(quán)不清晰

民辦教育的快速發(fā)展，改變了教育投資的單一化模式，走出了一條多元化投資辦學(xué)的新路子。但是，民辦初中教育的發(fā)展還僅僅處于起步階段，投資辦學(xué)還很不規(guī)范，產(chǎn)權(quán)關(guān)系比較復(fù)雜，這已成為阻礙民辦學(xué)校進(jìn)一步發(fā)展的一個(gè)重要障礙。

4.民辦初中教育經(jīng)費(fèi)投入不足

與公辦學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)相比，民辦學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)還沒有一個(gè)相對(duì)龐大的經(jīng)濟(jì)實(shí)體作為堅(jiān)強(qiáng)后盾，特別是這幾年國(guó)家不斷加大對(duì)公辦學(xué)校的投入，與民辦學(xué)校的差距進(jìn)一步拉大。從南京民辦學(xué)校的情況看，學(xué)費(fèi)是辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是由學(xué)校根據(jù)核算的辦學(xué)成本和市場(chǎng)供求狀況制定，并報(bào)市物價(jià)局備案通過(guò)后執(zhí)行。由于籌資渠道單一，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張，民辦學(xué)校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍較高，特別是知名度較高的學(xué)校學(xué)費(fèi)上漲幅度較大，致使民辦學(xué)校之間的收費(fèi)差距也在拉大，南京市收費(fèi)較多的民辦學(xué)校可達(dá)9600元/每學(xué)期。社會(huì)輿論對(duì)民辦學(xué)校有這樣一種認(rèn)識(shí)，這是有錢、有權(quán)人的孩子讀書的學(xué)校，民辦學(xué)校辦學(xué)就是為了賺錢，使民辦學(xué)校的發(fā)展受到質(zhì)疑，生存空間不斷受到擠壓。 5.民辦初中評(píng)估方式落后

評(píng)估是一種社會(huì)對(duì)民辦學(xué)校辦學(xué)的監(jiān)控和保障行為，直接影響到學(xué)校的生存與發(fā)展。從南京的情況看，目前評(píng)估方式是對(duì)學(xué)校進(jìn)行辦學(xué)資質(zhì)的評(píng)估和認(rèn)證，其主要形式是頒發(fā)或換領(lǐng)《辦學(xué)許可證》。該項(xiàng)工作主要由區(qū)縣教育行政部門組織專家小組或委托專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行評(píng)估和審核認(rèn)定。但現(xiàn)有的評(píng)估機(jī)構(gòu)也大多掛靠于政府部門，受政府部門委托，靠政府部門支持，同時(shí)也受政府部門的影響，因此評(píng)估工作缺乏客觀性、獨(dú)立性和公正性。

此外，民辦初中評(píng)估結(jié)果還尚未做到信息公開，外部監(jiān)督與評(píng)估力量仍然缺乏，對(duì)一些民辦初中教學(xué)質(zhì)量影響較大。

三、公共管理理念視域下提升民辦初中教學(xué)質(zhì)量的探索

1.轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)造公平環(huán)境

美國(guó)管理學(xué)家奧斯本·蓋布勒在其《改革政府—企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門》一書中開宗明義地指出：“政府”詞根來(lái)自希臘文，其意是掌舵而不是劃槳，即政府的職責(zé)是確定問題的性質(zhì)和范圍，然后通過(guò)對(duì)資源的調(diào)配和整合，讓別人去處理和解決問題。 由此可見，政府應(yīng)該按照現(xiàn)代公共管理理念，轉(zhuǎn)變政府管理職能，為民辦初中教學(xué)質(zhì)量的提高創(chuàng)設(shè)公平的外部環(huán)境。

政府應(yīng)對(duì)民辦初中學(xué)校的管理應(yīng)當(dāng)遵循“最少介入”的原則。民辦學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制一般是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，應(yīng)當(dāng)建立與之相適應(yīng)的政府審核監(jiān)督與學(xué)校自主聘任相結(jié)合的用人制度；民辦學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要以自籌為主，學(xué)校應(yīng)有較大的資金使用自主權(quán)，教育行政部門應(yīng)按有關(guān)的財(cái)務(wù)規(guī)定予以監(jiān)督；民辦學(xué)校在課程設(shè)置、教材選用、課時(shí)安排、教學(xué)要求等方面，政府應(yīng)當(dāng)從政策法規(guī)上給予一定的主動(dòng)權(quán)；對(duì)民辦學(xué)校的教學(xué)改革和教育實(shí)驗(yàn)研究，教育行政部門應(yīng)給予信息服務(wù)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，日常教學(xué)管理應(yīng)完全由民辦學(xué)校自理。

2.完善配套政策，健全法律體系

民辦學(xué)校也同公辦學(xué)校一樣，需要建立包括法律、行政法規(guī)在內(nèi)的規(guī)范體系。南京畢竟有自身的發(fā)展特點(diǎn)，民辦初中教育的發(fā)展也有自身的背景和面臨的問題，因此，南京的民辦初中教育法律規(guī)范應(yīng)該有一些不同于《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定，譬如，關(guān)于民辦學(xué)校是否具有“合法性”的規(guī)定；關(guān)于教育行政部門管理民辦學(xué)校權(quán)限的認(rèn)可與約束的規(guī)定；關(guān)于區(qū)分營(yíng)利性學(xué)校（教育機(jī)構(gòu)）和非營(yíng)利性學(xué)校（教育機(jī)構(gòu)）的規(guī)定等等。同時(shí)，要制定相應(yīng)的政策規(guī)范，對(duì)已有的政策進(jìn)行清理，廢止與民辦教育發(fā)展實(shí)際不相適應(yīng)的政策，重新制定新的法律、規(guī)章相適應(yīng)的新的政策規(guī)范體系。對(duì)一些長(zhǎng)期有爭(zhēng)議的問題，如民辦教育是否屬公益事業(yè)，民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬，投資舉辦者是否可以合理回報(bào)等應(yīng)該做出正面的回答。

3.培育服務(wù)功能，建立服務(wù)體系

任何一個(gè)行業(yè)都應(yīng)該有一個(gè)完善的監(jiān)督機(jī)制來(lái)確保本行業(yè)合法、有序、和諧地發(fā)展。2006年，南京市教育評(píng)估院受南京市教委委托，對(duì)全市民辦中小學(xué)、幼兒園的依法辦學(xué)情況進(jìn)行專項(xiàng)評(píng)估。

美國(guó)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)大都是非盈利性的，它們既不接受政府的資助，也不希冀借助市場(chǎng)行為獲得多大的利益，因此往往能對(duì)事物做出較為公正的判斷。私立學(xué)校的認(rèn)證程序分為“制定標(biāo)準(zhǔn)——自我研究——實(shí)地評(píng)價(jià)——公示候選學(xué)校——監(jiān)控——再評(píng)價(jià)”六個(gè)步驟。 從上述材料來(lái)看美國(guó)私立學(xué)校的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容是十分具體細(xì)致的，整個(gè)認(rèn)證程序是較為規(guī)范完整的。我們可以借鑒美國(guó)對(duì)私立學(xué)校的認(rèn)證模式，通過(guò)南京現(xiàn)有的教育評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行一些有益的嘗試。

4.保障辦學(xué)自主權(quán)，加快建設(shè)現(xiàn)代制度

加快現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，逐步完善“自主管理、自主發(fā)展、自我約束、社會(huì)監(jiān)督”的機(jī)制，是民辦初中教育新一輪發(fā)展的合乎規(guī)律的選擇，也是民辦初中教育通過(guò)內(nèi)涵發(fā)展，真正走向現(xiàn)代化的必由之路。

“董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”是當(dāng)前對(duì)民辦學(xué)校的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制的基本認(rèn)定，也是民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的最一般的表述。但是目前，民辦學(xué)校的法人治理結(jié)構(gòu)尚需進(jìn)一步健全和完善。應(yīng)該加強(qiáng)學(xué)校法人的自主性管理，加快民辦教育的現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，按照“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明晰、政校分開、管理科學(xué)”的要求，強(qiáng)化資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管體系，完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立規(guī)范的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和以校長(zhǎng)為中心的教學(xué)行政制度，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的用人機(jī)制、教學(xué)管理機(jī)制和品牌培育機(jī)制，形成有效的經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)約束機(jī)制。

從招生來(lái)說(shuō)，南京對(duì)民辦學(xué)校的招生卻設(shè)置了過(guò)多的限制，制約了民辦學(xué)校的發(fā)展。政府要做的不是將招生權(quán)牢牢掌握在手中不放，而是要通過(guò)完善規(guī)章制度，加強(qiáng)預(yù)警機(jī)制，強(qiáng)化民辦學(xué)校的招生自主權(quán)，制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，走學(xué)校特色之路。

在美國(guó)，學(xué)校類型很多，但并不存在統(tǒng)一、強(qiáng)制性的課程和標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)生們可以根據(jù)自己的能力、家庭經(jīng)濟(jì)狀況以及教育目標(biāo)，自由選擇學(xué)校入學(xué)。 美國(guó)學(xué)校的做法值得借鑒，民辦學(xué)校除了要保障全市統(tǒng)一規(guī)定的基礎(chǔ)型課程、拓展型課程和研究性課程的最基本要求必須落實(shí)外，還應(yīng)有一定的課程設(shè)置和教材選用的自主權(quán)。

四、結(jié)論與探討

通過(guò)對(duì)南京民辦初中教學(xué)質(zhì)量管理的研究，筆者認(rèn)為，要按照現(xiàn)代公共管理的理念，政府是掌舵而不是劃槳，在民辦初中教育管理上，應(yīng)當(dāng)遵循“最少介入”原則，實(shí)現(xiàn)政府公共教育管理職能的轉(zhuǎn)變；要建立有利于民辦初中教育健康發(fā)展的政策法規(guī)和制度環(huán)境，緊密結(jié)合南京實(shí)際，積極借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，率先建立健全相關(guān)配套性的地方性法規(guī)和政策；要加快現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，切實(shí)保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，推動(dòng)民辦初中教育的內(nèi)涵發(fā)展上一個(gè)新的臺(tái)階；要加快培育社會(huì)教育服務(wù)功能，建立與政府公共管理政策框架相配套、與學(xué)校發(fā)展相適應(yīng)的教育評(píng)估體系，切實(shí)承擔(dān)起行業(yè)管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用，體現(xiàn)服務(wù)的客觀性、公正性和獨(dú)立性。

參考文獻(xiàn)：

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