地方政府融資平臺公司的現狀及風險防范

地方政府融資平臺公司是地方政府通過財政撥款、注入土地及股權等資產設立的，具有政府公益性項目投融資功能，以重點基礎設施建設、公用事業建設、非競爭性產業為主要投資對象，并擁有獨立企業法人資格的公司實體。

由于中央實行分稅制后，地方的財權和事權不匹配，財權不斷向上集中，事權不斷下移，地方政府財力增長有限，為了“保發展”、“保增長”、“保民生”，地方經濟社會發展的大量資金需求只能依賴于負債，而地方政府不允許舉債，地方政府融資平臺便應運而生，它的設立是當前體制下政府融資的一種創新。政府融資平臺公司興起于上世紀90年代，平臺公司融資支撐了中國大規模的城市基礎設施建設，在促進地方經濟社會發展、提升政府公共服務能力特別是城市基礎設施建設方面發揮了積極作用。

2009年，為了應對國際金融危機的沖擊，支持國家4萬億投資計劃，地方政府融資規模出現了大幅度增長，地方政府債務漸有不可控之勢。由于地方融資平臺主要是以地方政府信用進行擔保，必要時輔以財政補貼或還款承諾，因此過高的平臺融資給財政和金融體系帶來了極大的隱患。所以2010年6月國務院發布了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，在肯定地方政府融資平臺公司積極作用的同時，明確要求地方各級政府要抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務，加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理，堅決制止地方政府違規擔保承諾行為。

國家不斷出臺清理、整頓、規范地方政府融資平臺文件，目的是為了加強風險的控制和管理。如何健康可持續的發展政府性融資平臺公司，不僅關系到財政經濟的良性運行，而且關系改革發展穩定大局。那么當前地方政府融資平臺主要存在哪些問題呢？這些問題會帶來什么樣的風險？對于這些風險又如何去防范？本文就地方政府融資平臺的現狀與風險防范問題作一下探討看法：

一、當前地方政府融資平臺的現狀與風險

1.融資方式單一、融資能力下降

由于我國目前的金融市場結構以銀行作為主導，而且我國的債券發行制度較為嚴格，所以目前全國地方性政府債務基本以銀行貸款為主要來源，融資方式過于單一，且期限基本以中短期為主。因為這部分貸款金額巨大，一旦地方政府償還不了債務，必然會影響國家金融體系的安全。而同時政府融資平臺公司取得銀行貸款也越來越難。一方面，國家實施的貨幣緊縮政策及2010年以來國家不斷出臺的清理、整頓、規范地方政府融資平臺文件，導致銀行貸款收緊，平臺公司融資相當困難，利率也不斷攀升，尤其是四方認證融資平臺公司很難再籌到銀行貸款。另一方面，政府性融資平臺公司承擔了大量的公益性項目，基本無收益或收益極少，經過多年的大規模資金投入，“造血”功能愈來愈差。大規模資金投入基本靠負債，不斷攀升的資產負債率及自有資本的嚴重不足，使得融資平臺公司的信用等級不斷下降，影響了融資能力，項目建設資金供需之間的矛盾不斷深化。這種現象在承擔公益性基礎設施項目多、成立時間久的政府性融資公司尤為突出。

2.償債過多依賴財政資金，尤其是土地財政難以持續

土地財政、地方政府性投資公司和銀行打捆的貸款組合是近年來地方政府融資的基本模式。由于地方政府融資平臺公司所籌資金主要用于非經營性項目和公益性基礎設施項目，而國家從發展經濟和保障民生的角度考慮，大部分公益性項目都是免費提供，即使有些項目自身會有一定的收入，但也是收費很低，這些項目往往不產生現金流或只產生少量現金流，依靠項目本身的收益很難償還銀行貸款本息。所以過去銀行在給政府性融資平臺授信時，一般都會過度依賴地方政府信用、土地可出讓收入。雖然當前銀行對地方政府融資平臺發放的貸款已逐步從政府信用轉移至以抵押、質押為主，但抵押財產基本還是土地使用權，主要還款來源還是依賴于土地出讓收入。但是過度依賴土地財政是很難持續的，一旦國家緊縮銀根、收緊財政政策，尤其是當前房地產市場正經歷史上最嚴厲最密集的調控，土地價值不僅大幅縮水，而且低價無市，還款來源枯竭，過度依賴“土地財政”的地方政府就會面臨財政困難，最終影響金融體系的安全。另外過度依賴“土地財政”的地方政府也容易造成土地過度開發和過度舉債的惡性循環。

3.融資平臺公司法人治理結構不夠完善

大部分地方政府融資平臺公司按照現代企業管理制度的要求建立了相應的法人治理結構，但不少公司缺少實質性、經常性運作程序。一方面因為融資平臺公司的特殊性，董事會、監事會往往由行政主管部門領導、國資委人員組成，而這部分領導往往都是行政人員，因為頻繁的人事調動，很多已經不在原職。而往往很多這類公司董事會、監事會成員的變動長期不做工商變更，所以法人治理結構在一定程度上都是名存實亡。另一方面也因為平臺公司與主管部門之間的政企不分，往往做決策的都是主管部門的相關領導，而不是名義上的董事會成員，尤其是職工董事，這些領導又往往缺乏必要的企業管理經驗和風險控制意識。所以很多政府性投資公司的法人治理結構只是流于形式，缺少實質性、經常性的運作。

4.融資平臺公司缺乏統籌監管

由于一直以來的政企不分，國資與行政主管部門、政府性融資平臺公司之間的職責不明確、管理體系未理順，國資未真正落實監管的責任，平臺公司從縱向和橫向上都缺乏統籌的規范管理。縱向上因為管理體系未理順，平臺公司普遍存在多頭交叉管理、管理制度不健全、機構人員膨脹、費用支出隨意、投融資缺乏科學規劃、資金效率低下、投資效益不高、投資項目超概算、國有資產流失等現象。橫向上因為缺乏統籌管理，未能盤活國有資產整盤棋，許多優質資產分布在不同的投資公司之間，處于分散管理的狀態，平臺公司之間發展不平衡，未能有效整合、優化配置、發揮協同效應。比如融資能力方面，因為不能發揮整體資源優勢，不能做大做強企業，勢必影響了總體融資能力。又如資金平衡方面，因為缺乏統籌監管，信息不對稱，無法通過短期資金拆借去盤活沉淀資金，提高資金效益。

另外，監管手段落后，五花八門的軟件、報表，重復勞動的報著差不多的內容，有些軟件設計的連查詢都不方便，功能不夠強大，信息化軟件未有效整合，影響了統籌監管效率。

二、加強地方政府融資平臺公司風險防范的建議

1.拓寬融資渠道，構建多元化融資格局，提升融資實力

債務融資仍將是我國城市基礎建設施建設的重要驅動力，所以平臺公司融資要以滿足建設發展需要為出發點，合理規劃負債水平、優化債務結構，不斷創新融資工具、拓寬融資渠道、完善地方政府融資體系，促進債務性融資的理性和適度發展，以實現“可持續融資”目標。

（1）逐步開放地方債市場。通過立法，賦予地方政府相應的舉債權。允許財務狀況良好、資信能力強、還債有保障的地方政府發行真正意義上的市政債券，包括收益債券和一般責任債券，期限20-30年，用于滿足具有穩定收入來源的公共服務和基礎設施的長期資金需要，大大提高債務可持續性；

（2）積極推動企業債券融資。企業債券一般期限長、成本低、融資規模相對大，與城市基礎設施的建設周期長、資金占用多、資金缺口大相吻合。對于經營機制健全、資信能力強、成長性較好的地方融資平臺公司，要積極通過發行企業債券、中期票據、短期融資券等方式籌集資金。

（3）積極開拓銀行間私募債、信托融資、融資租賃、保險基金等融資渠道。銀行間私募債全稱為“銀行間市場非金融企業非公開定向金融工具”（PPN），該定向金融工具自2011年4月問世，發展迅速，已成為信用債市場的重要組成部分。采取注冊制發行，具備發行方式便利、信息披露要求簡單、在有限范圍內流通等特點。銀行間私募債不像公募方式發行債券那樣有凈資產指標的限制及復雜的審批程序，也不像銀行貸款要接受貸后檢查，對于融資平臺公司也不受限制，具有多方面的優勢，融資平臺公司應積極開拓。另外信托融資、融資租賃、保險基金等也是不錯的融資渠道。

（4）引導民間資本參與項目建設。進一步打破基礎設施領域的行政壟斷，降低民間投資準入門檻，發揮民營經濟機制靈活和民營資本規模強大的優勢。對市場前景好、有穩定收益的經營性項目積極鼓勵和引導民間資本、股權基金參與項目投資合作。如，推行BOT（建設-經營-轉讓）、BLT（建設-租賃-轉讓）、BOO（建設-擁有-經營）等多種方式，吸引民間資本在所有權和經營權上介入項目建設的投資和運營，促進投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權結構。

（5）通過短期拆借盤活區域內沉淀資金。由于區域內各平臺公司之間基礎條件、項目優勢、融資能力各不相同，以致各公司之間資金情況不平衡，一部分政府性公司因融資困難面臨項目停工，而另一部分公司卻有大量沉淀資金存著活期存款。除了融資平臺公司外，其他的鄉鎮、街道、國有企業間也普遍存在這一現象?？梢酝ㄟ^國資這一平臺，運用短期拆借方式來盤活這部分沉淀資金，發揮資金的最大效益。

（6）整合分散的優質資產，發揮整體資源優勢，提升融資實力。地方政府可以把分散管理的存量國有資產通過有效整合，實現國有資產在更大范圍、更寬領域、更深層次上的優化配置，發揮資源協同效應，做大做強企業提升整體融資能力。各融資平臺公司也要積極爭取財政資金充實自有資本，提高自身融資能力。

2.強化地方政府性債務管理，防范政府債務風險

加快建立決策、執行、運作、監督相分離的地方政府性債務融資管理機制，建立健全管理規范、風險可控、成本合理、運行高效的融資監管體系，從防范財政和金融風險的高度實施監管。

（1）加強債務計劃管理，嚴格債務審批制度。融資平臺公司要遵循“量入為出，綜合平衡，項目與債務掛鉤”的原則，根據投資項目計劃、建設期限、工程進度、還款來源等情況，制定科學合理的年度投資計劃、年度債務計劃及債務償還計劃報國資委審核政府審批，政府審批后下達投資計劃和債務計劃，年度內需增加投資計劃及債務計劃的應及時報政府審批。對新增債務要遵循嚴格審批制度，明確融資目的、融資方式、融資規模、成本、期限、抵押擔保借施、還款來源等報政府審批后執行。

（2）加強債務資金管理。融資平臺公司要根據自身償債能力做好科學合理的長遠規劃和嚴格的項目可行性認證，按照“綜合平衡，確保重點”的原則合理規劃公司負債水平和債務結構，防止過度投資引起的過度融資，也要注意長、中、短期債務的合理搭配。做好舉債項目的計劃管理、預期效益管理和后期管理。切實加強借入資金管理，嚴格做到?？顚Ｓ茫坏蒙米猿鼋栀Y金、對外提供擔保抵押。分期預測工程進度款需求，嚴格按照分期預測進行分期放貸，以節約財務成本，提高資金效益。

（3）建立政府性債務統計報告制度和風險預警機制。整合現有的信息系統，建立覆蓋各級的政府性債務管理信息系統，由國資部門負責，實現對政府性債務舉借、使用、余額的動態監控，結合對下階段工程進度需求和償債資金來源的預測進行科學的分析。對貸而不用的債務資金，超過2個月以上的要查明原因，對理由不充分或不合理的單位給予通報，并從嚴審批下一年度債務計劃。對無支出計劃的債務要督促其及時歸還或通過融資平臺之間短期資金拆借盤活沉淀資金。

探索建立包含指標預警判斷、風險綜合評價、趨勢分析、專家診斷、風險分類處置等模塊的風險預警系統和結果運用機制。指標預警判斷模塊對債務率、可變現資產償債率、債務依存度、債務負擔率、債務償還率、債務逾期率等分析指標逐項測算并判斷，對進入預警區間的要及時發出預警信號，并通過風險綜合評價、診斷、分類處置等措施防止進一步加大風險。

（4）分級建立政府性債務償債準備金制度。結合地方政府財力和經濟總體環境，建立償債準備金制度，將償債資金納入財政預算管理，以保證財政償債有穩定的資金來源。第一，償債資金年度總額可以按上年末政府性債務余額的一定比例提??；第二，償債資金來源可以由土地出讓收入、一般預算收入增量或凈結余部分、基礎設施建設項目配套費收入及投入使用后的收入、經批準的國有資產處置收入、國有資產經營收益、償債準備金的孳息收益、其他收入組成；第三，完善償債準備金的使用和監督管理。按照“集中管理、專項核算、專款專用、規避風險、滾存使用”的原則，由財政部門專戶管理。財政部門定期向政府、人大報送償債準備金年度收支決算報告。審計部門依法對償債準備金籌集、使用情況進行審計監督。

3.理順監管體系，加快建立國資監管大格局，促進地方政府性融資平臺規范運作

（1）進一步完善地方政府性融資平臺公司的法人治理機構。嚴格按《公司法》規定設立相應的組織機構，規范公司重大事項的議事規則，充分發揮企業監事會、內部審計機構的作用，強化對公司決策、項目建設過程的控制和監督。因地方政府性融資平臺公司不同于一般企業，它的決策層基本上是由行政主管部門、國資委的領導組成。而這些領導的人事調動會比較頻繁，所以重點就是法人治理機構成員要隨實際決策層成員的人事調動而作出及時調整變更，充分發揮法人治理機構的作用。另外也要重視融資平臺公司的人才培養和人才引進，提高企業的管理檔次和市場經營能力。

（2）理順國資、行政主管部門與地方政府性融資平臺公司之間的關系，明確各自的職責和權限。政府授權國資委依法履行國有資產出資人職責，建立“政企分開、政資分開、所有權和經營權分開”、“管資產與管事、管人相結合”的國有資產監管體制。明確國資委的職責為綜合監管，行政主管部門的職責為業務上的指導和監督，融資平臺公司作為企業法人實體和市場主體，依法自主經營。促使融資平臺擺脫傳統的政府主導模式，實現由政府主導向市場驅動的轉變，積極打造一個市場化的政府融資平臺。對具有一定盈利能力混合經營的融資平臺，要積極引導社會資金，鼓勵其借助資本市場和金融市場完全走向市場化。

（3）健全管理制度，夯實國資監管基礎。以提高國有資產監管效率為目標，落實國資監管責任為導向，依法界定監管范圍，結合實際，建立健全監管制度，重點是建立健全國有資本經營預算、產權交易、重大事項監管和經營業績考核等制度，逐步實現國有資產集中統一監管。以鄞州區為例，2013年相繼出臺了《區國資辦、五大公司及其子公司、受托方主要監管職責》、《鄞州區國有企業重大事項報告暫行規定》、《鄞州區地方政府性債務管理暫行辦法》、《鄞州區企業國有產權工作指引》、《鄞州區國有企業內設機構和人員管理辦法（試行）》等制度。明確界定了各方的監管職責；規定了重大決策、重要人事任免、重大項目安排及大額度資金運作等重大事項報備制度；完善了政府性投資公司的財務管理辦法和內部控制制度，進一步規范政府性投資公司資產管理、投融資管理、費用支出控制及財務監督；建立了有序競爭的人員進出機制。為國資的統籌監管夯實了制度基礎。

（4）強化監管力量，充實委派會計的隊伍和實力。建立和完善政府委派會計制度，充實監管力量，由財政（國資）直接委派，進駐政府性投資公司，強化公司的日常監督。包括完善派駐單位的內部財務制度、做好財務支出的撥款審核、做好銀行開戶、資金和債務等的日常管理工作。財政（國資）部門要定期組織委派會計開展學習培訓活動，提升業務水平和綜合素養，強化委派會計隊伍建設。

（5）建立全覆蓋、動態化的國資監管系統。在現有傳統監管手段的基礎上，整合現有的信息化系統，建立一套全覆蓋、動態化的國資監管系統。能動態反映各公司投融資明細、工程進度、資金動態、資產變動、財務事項變化、會計報表報送、重大事項報告審批、人員信息、薪酬情況、文件傳送等內容，以方便國資實時統計、查詢、分析，以提升監管效率。