行政公益訴訟原告資格制度的比較與選擇

摘 要：近年來，違法行政行為侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的案件頻發(fā)，設(shè)立和完善行政公益訴訟制度受到呼吁和關(guān)注。雖然公益訴訟制度出現(xiàn)在此次行政訴訟法修改建議稿中，但新修改的行政訴訟法并未提及公益訴訟。然而行政公益訴訟制度走向立法是大勢(shì)所趨。本文將圍繞行政公益訴訟原告主體問題，介紹國(guó)外行政公益訴訟的模式和操作機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)行政公益訴訟制度進(jìn)行設(shè)想和選擇。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；原告資格；公共利益

公益訴訟起源于古羅馬時(shí)期，根據(jù)法學(xué)家烏爾比安劃分公法與私法的學(xué)說逐漸發(fā)展為公益訴訟和私益訴訟兩種訴訟分類。若非法律另有規(guī)定，任何市民均有權(quán)提起公益訴訟，同時(shí)規(guī)定較適宜起訴的人或受到該非法行為侵害的人具有優(yōu)先權(quán)。

一、行政公益訴訟的原告范圍

由于行政公益訴訟保護(hù)的內(nèi)容是國(guó)家和社會(huì)公共權(quán)益，國(guó)家、社會(huì)、公民、法人和其它組織同公共權(quán)益息息相關(guān)，因此公民、社會(huì)團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)都屬于行政公益訴訟的原告。

第一，公民。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”公益訴訟作為一種民主參與形式，從法理角度來講，公民作為公益訴訟的主體是合法合理的。公民從屬于國(guó)家和社會(huì)，因此當(dāng)有損于國(guó)家和社會(huì)權(quán)益的不法侵害行為發(fā)生時(shí)，公民權(quán)益也很可能會(huì)受到侵害。

公民作為行政公益訴訟原告具有較大的優(yōu)點(diǎn)。首先，個(gè)人作為社會(huì)的一員，保護(hù)社會(huì)公益與公民的個(gè)人利益是一脈相承的，因此公民維權(quán)的積極性較高。其次，允許公民個(gè)人作為公益訴訟的原告，能夠有效發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，同時(shí)也有利于彌補(bǔ)公共執(zhí)法的不足。但受專業(yè)技能和法律知識(shí)的限制，公民個(gè)人作為社會(huì)公益訴訟原告主體的訴訟能力薄弱。另一方面，失去了“利害關(guān)系人”前提的限制，可能會(huì)出現(xiàn)以維護(hù)公共利益的名義謀求個(gè)人利益的濫訴現(xiàn)象。

第二，社會(huì)團(tuán)體。社會(huì)團(tuán)體的存在價(jià)值和章程精神決定了它是國(guó)家政策的宣傳者，同時(shí)也是民意的維護(hù)者。如今社會(huì)團(tuán)體逐漸成為社會(huì)自治的角色之一，為社會(huì)公益糾紛的解決貢獻(xiàn)力量，符合社會(huì)的發(fā)展方向。

社會(huì)團(tuán)體代表著某些特定團(tuán)體的利益，具有較高的提起公益訴訟的積極性。另外，社會(huì)團(tuán)體作為公益訴訟的被告，同公益訴訟糾紛中的普通受害者相比提起公益訴訟的能力相對(duì)較強(qiáng)。

第三，檢察機(jī)關(guān)。世界各國(guó)大多規(guī)定檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)的重要職責(zé)就是為了維護(hù)社會(huì)正義和法律正義，保護(hù)公共權(quán)益不受侵害，因此，檢察機(jī)關(guān)成為行政公益訴訟原告理所當(dāng)然。

檢察機(jī)關(guān)擁有豐厚的訴訟資源，作為行政公益訴訟原告具有人財(cái)物方面的優(yōu)勢(shì)。但若只將行政公益訴訟的原告資格賦予檢察機(jī)關(guān)，訴權(quán)過分集中，對(duì)于社會(huì)上大量的公益受侵案件可能會(huì)力不從心，甚至怠于行使權(quán)力，而使公共利益得不到救濟(jì)。

二、國(guó)外行政公益訴訟原告資格制度

1.美國(guó)

美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定：“因行政行為而致使其法定權(quán)利受到不法侵害的人，或受到有關(guān)法律規(guī)定之行政行為的不利影響或損害，均有權(quán)訴諸司法審查”。在美國(guó)，行政公益訴訟屬于司法審查制度的一部分，并未同其他普通訴訟區(qū)別開來。行政公益訴訟同其他普通訴訟一樣，受到相同的法律調(diào)整和程序制約。

2.英國(guó)

英國(guó)法律規(guī)定，作為國(guó)王代表者的檢察總長(zhǎng)，擁有阻止一切違法行為的權(quán)力。因而，對(duì)于違法行政行為，檢察總長(zhǎng)有權(quán)向法院提起司法審查。公民個(gè)人為了一般公眾的利益，在獲得檢察長(zhǎng)同意的基礎(chǔ)上也可以提起訴訟，但僅限于自己的利益因不正當(dāng)行為已經(jīng)或可能遭受損失且檢察長(zhǎng)拒絕行使其起訴權(quán)的情況。

3.德國(guó)

德國(guó)的公益代表人制度是德國(guó)行政公益訴訟的一大特點(diǎn)。該制度規(guī)定，為了維護(hù)公共利益，聯(lián)邦公益代表人由各級(jí)檢察官擔(dān)任，檢察官以參加人的身份參與到各級(jí)法院的行政訴訟中。在訴訟中，檢察官可以行使上訴權(quán)和變更權(quán)。

三、我國(guó)行政公益訴訟原告資格制度的現(xiàn)狀及設(shè)想

新修改的行政訴訟法并未采納修改建議稿中的公益訴訟制度，行政訴訟的起訴資格仍然限制于直接利害關(guān)系人，行政公益訴訟制度在中國(guó)目前還未被立法者所承認(rèn)。

對(duì)比國(guó)外的行政公益訴訟原告資格制度的設(shè)定，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，關(guān)于我國(guó)的行政公益訴訟原告資格制度，筆者有如下設(shè)想：一方面，關(guān)于行政公益訴訟原告資格的范圍不應(yīng)只局限于以檢察院為代表的國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體，可以將起訴權(quán)擴(kuò)展至公民。這種模式有利于確保當(dāng)社會(huì)公共利益受到侵害時(shí)，其能夠得到必要的司法上的救濟(jì)，有利于保證行政公益訴訟渠道的暢通，也有利于對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)行使權(quán)力進(jìn)行必要的監(jiān)督。

另一方面，為了防止濫訴的發(fā)生，有必要對(duì)行政公益訴訟原告訴權(quán)的行使進(jìn)行一些限制性規(guī)定。首先，關(guān)于公民作為行政公益訴訟原告時(shí)的起訴程序問題。筆者認(rèn)為，此時(shí)可以采用前置程序，即公民在提起行政公益訴訟之前應(yīng)先通知主管機(jī)關(guān)，若接到通知的主管機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)對(duì)損害公共利益的行政行為不能做出決定，公民可以自行起訴。其次，關(guān)于行政公益訴訟原告能否處分實(shí)體權(quán)利的問題。在行政公益訴訟中，原告是出于保護(hù)社會(huì)公共利益目的提起訴訟，其本身可能同該訴訟并無直接利害關(guān)系，因此對(duì)于原告處分實(shí)體權(quán)利應(yīng)當(dāng)遵循更周密的程序。可以規(guī)定只有在有條件地公開征求社會(huì)意見后，行政公益訴訟的原告才可以處分承認(rèn)、放棄、變更訴訟請(qǐng)求或者請(qǐng)求調(diào)解、進(jìn)行和解等實(shí)體權(quán)利。若存在合理異議則原告不能處分實(shí)體權(quán)利。最后，有關(guān)行政公益訴訟結(jié)果的承擔(dān)問題。在行政公益訴訟中，原告是公共利益的代表者，故無論訴訟結(jié)果如何，發(fā)生法律效力的判決、裁定和調(diào)解協(xié)議中的權(quán)利義務(wù)都不應(yīng)有原告單獨(dú)承擔(dān)。當(dāng)敗訴方不履行義務(wù)且原告未向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，任何人都可以向法院請(qǐng)求強(qiáng)制執(zhí)行。

參考文獻(xiàn)：

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[4]吳澤.論公益訴訟原告的訴訟權(quán)利和訴訟義務(wù).法制與社會(huì).2014（8）.

作者簡(jiǎn)介：

聞倩（1991～ ）女，漢族，河北省唐山人，遼寧大學(xué)，2014級(jí)法律碩士（非法學(xué)）在讀。

馬楊（1982～ ）男，回族，河北省張家口人，遼寧大學(xué)，2014級(jí)法律碩士（非法學(xué)）在讀。