論行政相對人許可權益受損的法律救濟

摘 要：法律責任作為一種正義的分配結果總是偏于應然層面的，要將其真正落實到具體的人身上，就需要通過法律救濟的途徑，行政許可的法律救濟正是扮演著這種分配和實現法律責任的角色。行政相對人的行政許可法律救濟，就是通過法律途徑對受行政許可權侵犯的行政相對人的權利給予救濟。行政許可的救濟方式是指實施行政許可救濟的表現形式，即行政權力侵犯公民權力所承擔責任的方式。以是否通過司法程序實施救濟為標準可以將行政許可法律救濟途徑分為訴訟救濟和非訴訟救濟。

關鍵詞：許可權益；法律責任；法律救濟

“有權利，必有救濟”，沒有權利就不存在救濟，合法權利是救濟得以存續的依據；“沒有救濟就沒有權利”，一種無法訴諸法律保護的權利，實際上根本就不是什么法律權利。人類的權利自始就是與救濟相聯系的，當人類脫離了盲動或依附而獲得了一定的權利時，也必有與之相適應的救濟手段相隨，沒有救濟可依的權利是虛假的，不過是鏡中花水中月而已。同樣，法律責任與法律救濟的關系也大約如此，法律責任作為一種正義的分配結果總是偏于應然層面的，要將其真正落實到具體的人身上，就需要通過法律救濟的途徑，行政許可的法律救濟正是扮演著這種分配和實現法律責任的角色。

行政許可行為的特征決定了行政許可救濟除了具有一般行政救濟的特征外，還有自己獨有的特征。這些特征包括：①請求主體的廣泛性。行政許可救濟的主體具有廣泛性的特點。②救濟主體的法定性。根據行政救濟制度的特點，行政救濟是一種個案處理制度，以行政復議和行政訴訟為主要救濟途徑，因此行政救濟的主體主要是行政機關和人民法院，具有特定性。③救濟對象的多樣性。行政許可救濟的對象分為違法、合法與不當的行政許可行為以及與行政許可有關的抽象行政行為。④救濟途徑的全面性。根據行政救濟主體的不同，可以將行政許可的救濟途徑分為行政內的救濟、立法救濟和司法救濟。其中行政內的救濟被稱為行政系統內的救濟，立法救濟和司法救濟被稱為行政系統外的救濟。

行政相對人的行政許可法律救濟，就是通過法律途徑對受行政許可權侵犯的行政相對人的權利給予救濟。行政許可的救濟方式是指實施行政許可救濟的表現形式，即行政權力侵犯公民權力所承擔責任的方式。從對行政許可行為造成的后果進行補救來看，對于違法和不當的行政許可行為，主要給予行政賠償；而對于合法的行政許可行為，則給予補償。以是否通過司法程序實施救濟為標準可以將行政許可法律救濟途徑分為訴訟救濟和非訴訟救濟。

應該指出的是，在行政許可法律救濟中，還有一種很重要的行政賠償救濟。但是，在我國它不是一種獨立存在的救濟途徑。因為我國立法并未設立一種專門的賠償救濟機關，賠償救濟的取得，可以通過復議救濟途徑；也可以通過訴訟救濟途徑，所以我們不將其歸人以上的分類中。此外，實踐中還出現了一些新的非法定的救濟途徑，如不少地方出現的“市長熱線”，專門針對不當行政執法行為設立的投訴電話，[1]等等。這些熱線電話、投訴電話除了可以針對違法行政行為提出以外，實踐中最為有效的、公民反映最能解決問題的是可以針對不能提起行政復議、行政訴訟的失當行政行為。是否可以將這些熱線電話、投訴電話與信訪制度在人員、資源和運作方面結合起來，建立一種類似于國外和我國香港所行之有效的專門調查和處理對失當行政所作投訴的申訴專員制度[2]呢？這需要進一步研究。由于這種救濟途徑在現階段還不是一種法定的救濟途徑，且不具有普遍性，所以本文在此不作具體分析。[2]

一、行政相對人許可權益受損后的非訴訟救濟

（一）行政機關實施的救濟

1.行政許可復議

1999年10月1日期正式實施的《行政復議法》規定，行政復議是指作為行政相對人的公民、法人或其他組織認為行政主體的具體行政行為侵害其合法權益時，依法向法定的行政復議機關提出申請，由復議機關根據法定程序對該具體行政行為的合法性和合理性進行審查并作出相應決定的一種法律制度。行政許可機關實施行政許可的行為也屬于具體行政行為，當公民、法人或者其他組織認為自己的合法權益印行政許可行為的實施而受到損害時，有權請求復議機關形式復議救濟權對自己的受損權益予以補救。復議救濟是功能較完備的救濟途徑，復議機關在查明事實、判明責任的基礎上，可以撤銷一個違法的具體行政行為，使其違法行為效力消滅，恢復相對人的合法權益；可以變更一個不當的行政行為，使相對人獲得合理的權益或消除相對人所承擔的不合理的義務，使具體行政行為對相對人的影響恢復正常；可以責令行政機關就損害后果進行經濟賠償，使相對人的物質損失或精神損害獲得補救。

就行政許可領域而言，行政許可相對人對侵犯自己合法權益的行政行為可以尋求復議救濟。根據《行政復議法》的規定，行政許可相對人尋求復議救濟的情形主要有以下幾種情形：

（1）對涉及許可權益的行政處罰不服。許可證、執照等與行政許可有關的證照，是證明行政相對人取得行政許可的法定憑證。對這類證照的暫扣或者吊銷，將限制或者剝奪相對人經許可而取得的權利或者資格。《行政復議法》第6條第1項規定，公民、法人或者其他組織對行政機關作出的暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照等行政處罰不服的，可以申請行政復議。

（2）對涉及許可權益的證照管理決定不服。《行政復議法》第6條第3項規定，公民、法人或者其他組織對行政機關作出的有關許可證、執照、資質證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的，可以申請行政復議。

（3）對未依法辦理許可申請不服。《行政復議法》第6條第8項規定，公民、法上或者其他組織認為符合法定條件，申請行政機關頒發許可證、執照、資質證、資格證等證書，或者申請行政機關審批、登記有關事項，行政機關沒有依法辦理的，可以提起行政復議。

（4）其他情形。除了上述三種《行政復議法》明列的情形外，行政許可相對人還可以依據該法第6條第11項的規定，尋求復議。該項規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的，可以申請行政復議。這是一個概括性的規定，它將一切具體行政行為奶如行政復議的范圍，從而使行政相對人的合法權益能夠通過行政復議這條途徑獲得全面的救濟。[3]

2.信訪救濟

信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活。信訪制度作為各級人民政府同人民群眾保持聯系的重要手段，一直發揮著抒發民情、消除民怨、改善政府與群眾關系的重要作用，同時也在一定程度上起到了行政救濟與監督行政制度的作用。從其性質上說，信訪制度既是行政救濟制度，又是監督行政制度，但更主要的是一項行政救濟制度。

（二）立法機關實施的救濟

1.通過立法直接實施的救濟

立法直接實施的救濟，是指對行政機關違法或不當的行政行為，在立法上直接規定有利于相對人結果的救濟。在這種情況下，相對人無需花費成本，即可獲得救濟，從而直接地實現權利。

2.人大的信訪救濟

我國人民代表大會的職權可以概括為兩權，即決定權和監督權。即人民代表大會的職權主要有兩方面：一是對國家和地區的大事作出決定（包括立法、決定重大問題和任免），二是對決定之事監督實行。人民代表大會的監督就是對其他國家機關及其國家機關領導人員的權力進行控制、調節和制約。人民代表大會監督是保證實施人民的意志和利益，貫徹實施法律的監督，因而它的監督內容廣泛而帶有根本性。

在行政許可領域，行政許可相對人可以就行政機關及其工作人員的行政侵權行為，向人民代表大會提出申訴，請求救濟。行政許可相對人向立法機關尋求救濟的渠道就是信訪。信訪制度是人民代表大會聯系代表、聯系人民群眾的一種直接形式，又是人民代表大會作為民意機關通達民意的重要渠道。[4]

二、行政相對人許可權益受損后的訴訟救濟

行政許可機關實施行政許可的行為是具體行政行為，行政許可相對人若認為其侵犯了自己的合法權益，可以依法提起行政訴訟，請求對該行為進行司法審查。因此，行政許可訴訟是指行政相對人（包括行政相關人）認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向人民法院起訴，而由人民法院審理并作出裁判的活動。以原告在行政許可程序中的身份為標準，可以將行政許可訴訟劃分為行政許可相對人訴訟和行政許可第三人訴訟。

（一）行政許可相對人訴訟

1.行政許可申請人訴行政機關不予答復

許可是對禁止的解除，相對人在未取得許可的情況下就不得從事法律所禁止的活動，否則就將承擔相應的法律責任。但如果行政許可機關面對許可申請不予答復，使申請人遲遲不能取得許可，申請人該如何獲得救濟呢？根據行政不作為的特點，其補救方式主要有如下幾種：

（1）宣告違法。宣告違法，是指有關國家機關經審查，確認行政主體及其工作人員的行政不作為已經成立并宣告它為一種違法行為。采用這種救濟方式的價值在于，它是其他救濟方式的前提和基礎，對其他救濟方式具有預決的意義，且是追究不作為行政責任的直接依據。此外，在行政主體及其工作人員履行作為義務的時機尚不成熟，但卻未明確告知相對人理由而被相對人申請復議或起訴的情形之下，行政復議機關和人民法院也只能宣告該不予答復的行為違法，并責令行政主體告知相對人暫不履行的理由。可見，宣告違法這一方式有其存在的可能性和必要性，并已為司法實踐所運用，例如法院對行政不作為案件所采取的確認判決。

（2）責令履行。責令履行，是指有關國家機關經審查，認定行政主體及其工作人員沒有履行其作為的義務，且該義務還有履行的可能和必要，因而責令其在一定期限內履行該義務的救濟方式。采取這種救濟方式除了要求行政不作為已經構成之外，還必然存在作為義務有履行的可能和必要這一基本條件，否則就失去意義。

（3）責令賠償。責令賠償，是指有關國家機關經審查認定行政不作為己經構成，且給特定相對人造成了損失，因而責令行政主體予以賠償。采取這種救濟方式是必要的，因為“令行政機關履行必須執行的法定義務，只是防止違法行為繼續發生侵害，受害人如果過去受到損失，并未因此而得到補救，……這時就要發生政府和官員對法律行為的賠償問題”。[5]并且，對于不能采取責令履行方式但給特定相對人造成損失的不作為，也得責成行政主體予以賠償。

2.行政許可申請人訴不予許可行為

不予許可行為包括完全不予許可、部分不予許可、不予延續、不予變更等。行政機關實施的許可行為中最容易引起糾紛的就是不予許可行為。依據《行政訴訟法》第11條的規定，人民法院受理公民、法人或其他組織對行政機關拒絕頒發許可證的行為不服提起的組成部分，它要求法院對行政機關的拒絕行為的合法性進行判定并作出裁決。這類行政訴訟案件的原告往往是許可證的申請人，即希望從事某種活動，享有某種資格的請求被否定或不予肯定的申請人；起訴的理由則是申請人認為符合某種法定條件，而許可機關對申請人的申請予以拒絕；結果則可能是法院認定行政機關的拒絕頒發許可證的行為違法并且要求行政機關履行頒發許可證的職責或給相對人予以答復。

3.行政許可權利人訴撤銷許可行為

撤銷許可行為多表現為行政機關中止、廢止、撤銷、吊銷相對人的許可證。行政許可權利人對行政機關的撤銷許可行為不服的，即可依據《行政訴訟法》第11條的規定，向人民法院提起行政訴訟，請求法院撤銷該行政行為。在財產權遭受該撤銷行為侵犯時，還可依據《國家賠償法》的規定，在訴訟中一并提出請求賠償的要求。

（二）行政許可第三人訴訟

行政許可涉及行政主體、相對人和第三人“三極”間的權利義務關系。行政機關實施行政許可，不僅對相對人有著授益或增加負擔之效果，而且對第三人的法律地位也會產生影響。如行政機關許可建筑工程建設，就會涉及建筑工程所在地周邊地區的人的利益問題，從而產生涉及行政機關、行政相對人和第三人的法律關系。

當行政相對人認為行政許可行為侵害了其自身合法權益時，行政相對人可以依法提起行政訴訟，尋求法院的救濟。但是當第三人的利益受到被許可人侵害時，第三人能否同樣尋求司法救濟呢？如果可以，那么是尋求行政訴訟救濟，還是民事訴訟救濟呢？對于前一個問題，我們可以作出肯定的回答，合法權益受到侵犯，受害者當然可以依法向法院起訴，以獲得司法救濟。那么對于后一問題呢？有人也許會說，受害人并不是行政許可行為的直接承受者，損害也并非行政許可行為所直接造成，那他還具備行政訴訟的原告資格嗎？《行政訴訟法》頒布實施之后，在行政訴訟實踐中，人們往往將原告限定為行政機關具體行政行為針對的對象，而與具體行政行為有利害關系的當事人作為第三人參加訴訟。于是就有了這樣的問題，即具體行政行為的相對人不提起行政訴訟，與具體行政行為有利害關系的當事人就無法作為第三人參加訴訟，那么第三人的合法權益將無法獲得司法救濟。基于這種理由，最高人法院于I999年頒布施行的《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中，將原告資格界定為“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”。即明確了與具體行政行為有法律上利害關系的當事人可以提起行政訴訟，行政訴訟的原告不局限于“行政相對人”。由此也就明確了行政許可訴訟的原告不局限于行政許可的相對人，而應當包括一切與行政許可行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織，當行政許可程序中第三人的合法權益受到行政許可行為侵害時，第三人即可依法向法院提起行政訴訟，尋求司法救濟。

參考文獻：

[1]任東杰.“怎樣監督行政執法部門依法行政，河南省商丘地區的一大舉措不同凡響——‘九六六’專管不當行政執法行為”，《法制日報》，1997年4月13日，第1版

[2]關保英.《行政許可法教程》，中國政法大學出版社，2011年版170-171

[3]關保英.《行政許可法教程》，中國政法大學出版社，2011年版190-195

[4]關保英.《行政許可法教程》，中國政法大學出版社，2011年版198-199

[5]王名揚.《美國行政法》，中國法制出版社，1995年版，第731頁

作者簡介：

慶玲，女，中共四川省委黨校行政學院法學教研部副教授。