對被撤銷而重作的具體行政行為的司法審查

一、案情

原告：林某。

被告：某安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局。

原告林某系浙江某公司法定代表人。2012年5月21日，案外人姚某對浙江某公司老廠房的舊電纜進行拆除，準備用于新廠房動力電安裝。當日下午13時30分左右， 姚某在未采取防護措施的情況下實施拆除舊電纜工作，不慎踩破頂棚的采光瓦，從高處墜落導(dǎo)致死亡。2012年5月23日，公司與死者姚某家屬達成調(diào)解協(xié)議，由公司一次性支付給姚某家屬人民幣63萬元。事故發(fā)生后，被告某安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局進行立案調(diào)查，認定浙江某公司、原告林某的行為違反了《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，決定對公司、林某分別作出罰款人民幣十萬元、貳萬元的行政處罰。原告及公司不服，提起行政復(fù)議。2013年5月10日，復(fù)議機關(guān)作出復(fù)議決定，撤銷了行政處罰決定，并責令被告在60日內(nèi)重新作出具體行政行為。2013年11月11日，被告重新對原告林某作出罰款人民幣貳萬元的行政處罰。原告不服再次提起行政復(fù)議。2014年3月3日，復(fù)議機關(guān)維持了被告作出的處罰決定。

一審法院經(jīng)審理認為，根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第十七條第四項之規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人對本單位的安全生產(chǎn)工作負有督促、檢查，及時消除安全生產(chǎn)事故隱患的職責。死者姚某在原告經(jīng)營管理的公司廠房內(nèi)拆除舊電纜過程中，未采取防護措施爬上四米高的頂棚，不慎踩破采光瓦發(fā)生意外。原告林某作為浙江某公司的法定代表人，既未要求施工人員采取防護措施，也未派人到現(xiàn)場監(jiān)管查看，存在監(jiān)管不力的情況，對此應(yīng)承擔相應(yīng)責任。根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第八十一條第二款之規(guī)定，被告某安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局對原告林某作出罰款人民幣貳萬元的行政處罰，并無不當。被告在庭審中述稱其于2013年5月下旬收到行政復(fù)議決定書，至2013年11月11日，被告才重新作出了行政處罰決定書，該行程處罰決定逾期，屬于程序瑕疵。但該程序瑕疵不影響案件事實的認定和原告行為的定性，也不影響處罰幅度的裁量，不能成為撤銷行政處罰決定的法定理由，也不宜僅依此為由確認行政處罰違法。一審法院判決駁回了原告林某的訴訟請求。

宣判后，林某不服，提起上訴。

二審法院認為，林某作為公司的法定代表人，未盡到對本單位的安全生產(chǎn)工作督促、檢查，及時消除安全生產(chǎn)事故隱患的職責，按照《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》相關(guān)規(guī)定，承擔相應(yīng)行政法律責任。被上述人作出處罰決定的時間超過復(fù)議決定指定期限的程序問題，因并未實質(zhì)影響相對人的合法權(quán)益，不宜以嚴重違反法定程序為由撤銷該處罰決定。綜上，被上訴人作出的行政處罰決定存在程序瑕疵，但認定事實清楚，適用法律正確。二審法院最終判決駁回林某上訴，維持原判。

二、案件評析

根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第四十九條，行政復(fù)議機關(guān)依照行政復(fù)議法第二十八條的規(guī)定責令被申請人重新作出具體行政行為的，被申請人應(yīng)當在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的期限內(nèi)重新作出具體行政行為；法律、法規(guī)、規(guī)章未規(guī)定期限的，重新作出具體行政行為的期限為60日。《行政復(fù)議法》對行政處罰的期限沒有作出相關(guān)的規(guī)定，而各類行政處罰的程序規(guī)定也多有不同，且許多類別的行政處罰也存在沒有期限規(guī)定的狀況。

雖然有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了行政機關(guān)重作具體行政行為的期限，但是對該行政行為超過法定期限或者復(fù)議決定、判決文書規(guī)定時限的效力應(yīng)如何認定卻沒有規(guī)定。對于這種逾期作出的具體行政行為，既不能一刀切地認定其程序違法予以撤銷，也不應(yīng)當以法律沒有規(guī)定為由一律認定為有效，應(yīng)根據(jù)案件的具體情況作具體分析，全面審查具體行政行為的合法性和合理性，通盤考慮相對人的合法權(quán)益和社會公共利益，注重司法的社會效果。如果法院不作具體地分析，對所有超過法定期限作出的行政行為，統(tǒng)統(tǒng)認定無效或撤銷，僅僅為了單純糾正行政機關(guān)的超限這一違法行為，卻造成了更大的行政資源浪費，不僅不能很好地保護行政相對人的合法權(quán)益，反而會加重損害其應(yīng)得的合法權(quán)益。對于超期作出的具體行政行為的效力認定，行政復(fù)議機關(guān)和人民法院應(yīng)當根據(jù)案件的不同情況，區(qū)別對待，作出處理：①對于單純超過法定期限但不存在其他違法情形作出的具體行政行為，行政復(fù)議機關(guān)和人民法院應(yīng)當認定其程序存在瑕疵，但不宜直接作出撤銷的決定；②行政案件如果與本案的情況不盡相同，存在超過法定期限同時還存在其他違法情形，例如主體不合法、證據(jù)不足、事實不清或者顯失公平等程序或?qū)嶓w問題，這樣的具體行政行為，則應(yīng)當予以撤銷，堅決糾正。

本案中，復(fù)議機關(guān)于2012年5月10日責令被告在60日重新作出行政處罰決定，被告在2013年11月11日才重新作出具體行政行為。該具體行政行為超過了復(fù)議機關(guān)規(guī)定的60日期限，但實體上并不存在錯誤，也未對相對人的權(quán)益造成損害，若法院在審理過程中以超過法定期限為由撤銷了處罰決定，并不能實質(zhì)性化解行政爭議，維護當事人權(quán)益。因為實體上并不存在錯誤，行政機關(guān)在重新處理時，極有可能作出內(nèi)容與之前相同的行政處罰決定。誠然，人民法院在審理此類案件時，雖不宜直接判決被告行政行為違法，但可以通過向行政機關(guān)發(fā)送司法建議書等方式予以糾正，對行政機關(guān)的行政管理進行有效的司法監(jiān)督。程序違法中對相對人權(quán)益并無影響的情況，雖不影響行政行為的效力，但決非意味著這種違法行為就不受追究。《行政處罰法》第五十五條規(guī)定，違反法定處罰程序的，由上級機關(guān)或有關(guān)部門責令改正；可以對直接負責的主管人員依法給予行政處分。《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》也對行政機關(guān)逾期作出具體行政行為或者不履行生效復(fù)議決定或判決所確認的義務(wù)時應(yīng)該承擔的相應(yīng)法律責任。這些規(guī)定都為追究行政機關(guān)程序違法的法律責任提供了依據(jù)。

被撤銷而逾期重作的具體行政行為屬于行政行為程序違法的一種形式，在司法審查中不能搞一刀切，必須考慮訴訟成本和行政成本及有效性問題，在保護行政相對人合法權(quán)益的同時，要充分體現(xiàn)出行政程序的靈活性和適應(yīng)性。