健全和完善我國公共危機管理預警機制

彭濤　葉正茂

摘 要：公共危機管理預警機制是整個公共危機管理過程的第一步，決定著危機管理的發展態勢。近年來，各類公共危機事件時有發生，為了預防危機，最大限度地降低危機帶來的損害，必須構建完善的公共危機管理預警機制。本文從公共危機管理預警機制的內涵入手，分析了我國公共危機管理預警機制存在的問題，并借鑒國外公共危機管理預警機制的先進經驗，探討了如何健全和完善我國公共危機管理預警機制。

關 鍵 詞：公共危機；預警機制；法律體系；責任機制

中圖分類號：D630.8 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）04-0001-04

收稿日期：2014-01-27

作者簡介：彭濤（1978—），男，四川通江人，成都廣播電視大學直屬城東學院副院長，助理研究員，碩士，研究方向為行政管理、高等教育；葉正茂（1975—），男，四川威遠人，四川大學商學院博士研究生，成都廣播電視大學副教授，研究方向為高等教育管理、教育基本理論。

隨著信息技術的快速發展，危機管理越來越受到人們的關注。危機預警作為危機管理的首要環節，是化解社會矛盾的基礎。科學、有效的危機管理預警機制能使政府對風險進行識別、分析，發現潛在的風險并化解，從而最大限度地減少危機帶來的損失。

一、我國公共危機管理預警機制存在的問題

目前，我國公共危機管理預警機制的建設雖取得了一定的成效，但與西方發達國家相比，仍有諸多問題亟待解決。

⒈公共危機預警法律體系不健全。公共危機管理預警機制必須有完善的法律法規做保障，將其納入法制化軌道，使其有法可依。西方發達國家在長期的發展中建立了一套完善的法律法規，為危機預警工作提供了法律支持。我國為應對各種突發危機，也制訂了相關的法律法規，如應對自然災害的《防震減災法》、《地質災害防治管理辦法》、《防沙治沙法》等；應對事故災害的《消防法》、《礦山安全法》、《建筑法》等；應對公共衛生事件的《動物防疫法》、《傳染病防治法》等；應對社會安全事件的《集會游行示威法》、《信訪條例》等。但從整體上來說，這些法律法規體系建設還存在諸多問題：一是這些法律法規多注重危機發生后的應急，只能是臨時性的應急措施；二是這些法律多制定于21世紀初，比較滯后，很難應對新的危機；三是現有的法律法規多散見在不同的法律條文中，對危機預警程序、職責的規定不夠明確，對未然危機預警的處罰規定也不夠清晰，不利于預警機制的建設；四是法律法規內容抽象，只為應對突發事件提供了原則性指導，而對預警機構的地位、程序等沒有做出詳細規定，可操作性不強。

⒉公共危機預警機構不統一。目前，我國仍沿襲“單災種、分行業、分部門”的預警模式，即不同的公共危機歸屬不同的行業、部門管理。這種預警模式的問題在于：一是缺乏專業的公共危機預警監控機構。2003年非典事件后，我國開始重視危機應急管理，對公共危機管理的組織體系進行了大致規定，涉及到領導機構、指揮機構、應急組織機構、專家組建設等。這樣，政府雖然能有效地調動各種社會資源來應對危機，但卻很難迅速判斷出各類危機事件所屬的領域。二是缺乏有效的公共危機預警協調部門。當前我國公共危機預警監測體系的核心成員分布在不同部門，無法從整體上掌握危機發展態勢，制定出科學的應急對策。不同的危機歸屬不同的部門、行業，這種預警機制具有專業、高效的特點，管理部門能迅速調動各種資源應對危機，但由于缺乏統一的協調部門，容易導致各部門之間相互推諉，無法統一配合，尤其是在處理復合型的公共危機時更是如此，不僅會浪費大量的資源，還會影響危機預警的效率。

⒊公共危機預案體系不完善。預案是危機預警機制的關鍵，是應對危機的具體措施。2006年國務院出臺《國家突發公共事件總體應急預案》后，相關部門先后制定了自然災害救助應急預案、突發公共衛生事件應急預案等。這些預案為政府應對公共危機提供了指導，減少了公共危機帶來的損失，維護了社會穩定。但也應看到，由于起步晚，我國危機預案體系建設還存在諸多問題：一是預案可行性不強。不管是國家制定的總體應急預案，還是地方制定的預案，都只對預案做了原則性規定，而對預案結構的權力、資金來源、具體預警步驟等沒有做出詳細的規定。二是預案滯后。當前，公共危機越來越復雜，而公共危機預案沒有根據危機變化適時做出調整，遇到新的危機時，就會措手不及，導致危機擴大。三是預案演練缺失。為了應對各類突發的危機，大部分地方部門都制訂了應急預案，但這些預案大都是紙上談兵。即使是非常完備的預案，也不可能預知危機發生時的所有細節，總會存在這樣那樣的漏洞。如果不經常進行預案演練，就很難驗證應急預案的合理性，以致在處理危機時錯過最佳時機。

⒋公共危機預警意識有待提高。當前我國正處在機遇與風險并存的時代，應對危機的最好方法是及時發現危機征兆，消除危機，這就需要有較強的危機意識。我國公共危機預警機制建設起步晚，危機預警意識還比較淡薄。政府雖然是公共危機預警的組織者與實施者，但很多政府工作人員危機意識并不強。另外，民眾危機意識不強。目前我國民眾對預警信息也不夠敏感，不能將相關信息及時傳達到相關部門，缺乏必要的預警知識。一些與日常生活中相關的危機預防措施，如安裝火災報警器、煤氣泄漏報警器等都沒有得到普遍運用，很多民眾帶有僥幸心理，警惕性不高。

⒌公共危機預警信息系統薄弱。預警機制的關鍵在于信息的收集、處理，信息的全面收集是做出準確判斷的依據，是管理者進行決策的基礎，而且公共危機具有不確定性、突發性，對信息的掌握將直接影響危機的處理結果。雖然我國已經建立了危機信息管理系統，但與西方發達國家相比，還存在很大差距。一是我國信息管理采取的是等級制，依靠下級政府來收集危機信息，但這種模式明顯存在信息不對稱的問題，一些地方政府為了政績對一些危機采取壓制、隱瞞的做法，造成了信息渠道不暢通，不利于管理者迅速的做出決策。二是我國信息管理采取的是部門協作方式，信息的整合主要靠規章制度來實施。而我國地方政府在競爭中都把信息作為重要的武器，這必然會導致部門之間的沖突，結果使預警機制變得有名無實。

二、國外公共危機預警管理機制對我國的啟示

公共危機管理預警機制是危機管理的核心，西方發達國家在不斷應對危機中制定了較為完備的公共危機預警機制，值得我們借鑒。

⒈法律體系完備。完備的法律體系為公共危機預警機制建設奠定了法制基礎，為危機預警提供了制度保障。美國建立了以《國家安全法》、《全國緊急狀態法》等為核心的法律體系，制訂了完善的危機應急預案，一旦發生突發性事件，應急預案立即可以啟動。俄羅斯建立了以《俄羅斯聯邦緊急狀態法》、《緊急事件和救援服務以及救援者的地位法》等為核心的安全法律體系，為本國公共危機預警機制的建立奠定了堅實的法律基礎，大大提高了他們的公共危機預警管理能力，減少了危機帶來的危害。

⒉危機預警組織機構健全。西方發達國家一般都有完備的危機組織機構，如美國的聯邦緊急事務管理局是危機預警中的重要決策、協調、執行機構，主要負責日常危機預警工作，在中央、地方政府、社會組織間起著非常關鍵的紐帶作用。該組織機構結構完整，層次分明，危機發生時能迅速做出反應，確保危機預警的順利進行。同時，美國政府還充分利用社會力量來提高危機管理效率。

⒊公共危機預警網絡完善。發達國家在公共危機預警方面都配置了先進的信息化設備，加強了預警的科技含量，使政府面對危機時能迅速做出反應，提高了危機預警效率。完善的危機預警網絡使信息傳遞時不易受干擾，提高了管理者對危機信息的判斷。美國已形成完善的危機預警網絡，擁有強大的智能分析系統，政府能通過應急平臺全方位監測整個突發事件，科學分析、評估，為制定預案提供支撐。

⒋重視公共危機宣傳教育。發達國家都比較重視民眾危機意識的培養，甚至不惜花費巨資對民眾進行危機教育與應對技能培訓，每年有很多民眾自發參與危機演練。如美國聯邦緊急事務管理局將可能發生危機的地點進行統計，并印發給各級政府部門及公眾，電視也經常播放專門的教育宣傳片，給公眾介紹一些公共危機自救技能；電臺中設有專門的緊急訊號，及時發布危機預警信號，隨時播報災害進展；設有專門網站，公眾隨時可以獲取相關的預警應急知識。這些宣傳教育增強了公眾的危機意識，提高了公眾的危機應對能力，從而有效降低了危機的破壞性。

三、完善我國公共危機管理預警機制的對策

⒈加強危機預警機制信息系統建設。靈敏的信息系統是危機監測的基礎，公共危機預警機制的順利運行離不開高效的危機預警信息系統。第一，要建立高效的預警信息傳播渠道。危機預警重在及時、準確，如果沒有暢通的信息傳遞渠道，即使獲得了危機信息，也會因為信息傳遞不暢而延誤信息傳播，可能還會帶來信息失真。因此，我國政府應健全信息搜集機制，減少溝通障礙，擴大信息收集覆蓋面，設立專門人員負責信息收集、分析。同時還要實行預警信息發布制度，將危機預警信息及時告知公眾，使他們能及時采取有效的措施積極應對危機。第二，要建立完備的預警信息收集網絡。信息對危機預警來說是至關重要的，要收集內外環境信息，及時、準確地預測可能發生的危機，采取有效的措施規避危機；建立準確的信息監測系統，充分利用現代技術手段，及時收集相關信息，加強專業預警信息系統建設。第三，要建立科學的預警信息分析系統。通過對監測到的危機信息進行分析和評估，明確主要的危險源，及早進行必要的防范。

⒉重視公共危機預警組織機構建設。第一，要建立統一的公共危機預警監測機構。專業的危機預警監控機構不僅能對現有預警領域進行有效監測，還能不斷擴大預警領域，避免安全預警出現空白地帶。信息技術的快速發展為危機預警工作提供了新的方式，可以通過建立完備的信息網絡做好監控工作。第二，要建立有效的危機管理協調部門。公共危機管理中，危機管理協調部門處在中間地位，它聯系著整個危機組織的各個部門。公共危機管理協調部門應是常設機構，使危機管理常態化。我國應盡快建立危機管理綜合協調部門，從安全高度制定出長期的應對危機戰略，從而增強各部門之間的協同處理能力。

⒊完善公共危機預警保障體系建設。第一，要健全公共危機預警法律法規體系。公共危機預警法律法規體系應包括國家安全和新聞輿論等領域的危機立法，在法律法規體系建設中不能與憲法、地方性法規等發生沖突。2007年我國已出臺《中華人民共和國突發事件應對法》，應對此法加以補充和完善，形成公共危機預警法律法規體系。同時細化法律法規，確定危機預警部門的組織機構設置、權力責任、資金來源等，使危機預警機制做到有法可依，有法必依。第二，加大公共危機預警人才培養。危機預警是一項專業性很強的工作，只有經過專門的培訓才能勝任這項工作。要建立危機預警機制就要培養高素質人才，除了開設專門的培訓班外，還要依托高校科研、教學平臺，加大對危機預警人才的培養力度。在人才培養上既要注重專業危機預警人才培養，又要培養復合型的預警人才。

⒋建立公共危機預警多元參與機制。公共危機預警機制建設僅靠政府是不夠的，還要有非政府組織及公眾的參與。第一，要發揮政府的主導作用。公共危機預警不能通過市場調節實現最優化配置，必須由政府向民眾提供服務。面對危機最有作為的是政府，網絡完善、結構健全的政府在危機預警方面負有重大責任。因此，應充分發揮政府的主導作用，協調各種非政府組織、公眾等，制定相關的預警機制。第二，吸收其他主體的參與。公共危機預警的其他主體包括非政府組織、企業、媒體等。企業擁有雄厚的資金、先進的設備，企業參與危機預警能提供資金、技術、人才等支持，尤其是危機爆發時，企業可以組織人力、物力等進行先期處理，從而減少損失。非政府組織在組織機構、專業技術等方面具有獨特的優勢，不僅具有較高的預見能力，還擁有信息優勢和察覺危機發生征兆的優勢。

⒌完善公共危機預警責任機制建設。建立危機預警責任機制時應注重以下問題：第一，明確責任主體。我國公共危機預警責任機制在問責上必須明確劃分相關人員的責任。第二，明確問責主體。問責主體處于核心地位，如果沒有問責主體，整個責任機制就會流于形式。第三，規范問責程序。明確如何啟動問責程序、問責流程等，建立完善的危機預警責任機制。

【參考文獻】

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（責任編輯：劉亞峰）

Abstract：the early warning mechanism of public crisis management is the first step in the whole process of public crisis management，determines the development trend of the crisis management.In recent years，our country continue to occur all kinds of public crisis，the importance of the Chinese government to establish public crisis management mechanism.At this stage，the construction status early-warning mechanism of public crisis management in China is not optimistic，there are still many problems to be improved.This article mainly from the connotation of early-warning mechanism of public crisis management of the early warning mechanism，analyzes the existing problems of China's public crisis management，advanced experience and learn from the early warning mechanism of public crisis management abroad，in-depth study to improve and perfect the early warning mechanism of China's public crisis management measures.

Key words：public crisis；early warning mechanism；problems；measures