如何擺脫土地財政

楊英杰

最近房地產市場不景氣引發對地方政府債務以及部分房企資金鏈斷裂的擔心。土地出讓金在地方政府財政收入中比重畸高，而房企高價接盤土地后如果房市低迷則很可能導致資金鏈斷裂，引發系統性金融危機。

綜合國土資源部、國家統計局、財政部數據，近十年我國土地出讓金收入占地方財政收入的比重普遍超過40%，最嚴重是2010年，比重達69.4%。最近三年的比重分別為2011年59.3%、2012年43.6%、2013年59.8%。從絕對量來看，2013年全國土地出讓收入總金額達4.1萬億元，刷新了2011年土地出讓金收入3.15萬億元的歷史高位。

無論任何經濟增長推動力，科技也好，出口也好，內需也好（包括房地產需求），都不可能一直高歌猛進，周期是必然存在的，只是時間早晚問題。既然如此，如何將地方政府發展動力多渠道化、多路徑化以避免對土地財政單一的過度依賴，應是我們亟須思考并加以切實解決的問題。

首先讓我們來看看土地財政的演進歷史。一般來說，政府的收入應主要是稅收，怎么會對賣地收入依賴如此之高？說明政府稅收已經不能很好地滿足地方政府發展經濟和保障民生的需要。這不得不引起我們對當前稅制——分稅制的反思。

1994年分稅制改革把消費稅的全部、增值稅的75%歸為中央財政收入，2002年以來又把所得稅改為中央地方共享。分稅制改革的直接結果是地方財政收入占全國總財政收入的比重由1993年的78%迅速下降到1994年的44.3%，而與此同時地方財政支出比重一直維持在70%左右，分稅制改革就形成了地方財政幾乎30%的巨大收支缺口。可見，地方政府依靠自有正式財政收入和上級政府轉移支付，難以滿足本級政府財政支出。

另外，財權事權的不匹配也是地方政府預算壓力進一步增大的主要因素。1994年，分稅制在集中收入的同時卻沒有調整支出責任的劃分。地方政府不僅需要承擔建設性支出以及重大工程配套資金、非公益性事業單位的各種非公益性支出、行政性支出，而且還要承擔由于國有企業乃至一般公共部門改革所帶來的各種社會保障支出，以及各種企業虧損補貼和價格補貼等。

由于財權和事權的嚴重不對稱，各級地方政府千方百計依靠預算外收入來擴大財政來源，致使近幾年來土地成為其預算外來源的主要渠道。在這樣一個財政收入權上收而支出權不斷下放的財政體制下，地方政府的財政收支平衡很容易被打破，進而導致“逼官征地”；在缺乏穩定稅源的情況下，地方政府也需要一些額外的預算外收入“自由支配”，來作為營造GDP 和滿足地方民生的重要支撐。由此，土地出讓金便成為各地方政府預算外收入的支柱。

地方政府對土地財政的依賴既和分稅制有關，也同中央政府和地方政府財權事權不對等關系重大。還需要指出的是，多年以來唯GDP論英雄的干部考核機制也是造成地方政府無法擺脫土地財政路徑的重大誘因。

縣一級政府的競爭是中國改革開放后經濟總量不斷增加的重要推手。推而廣之，地市級政府、省一級政府同樣如此。為了GDP以及就業，為了應對上級的考核，特別是在我國政治集權、經濟分權的政治經濟體制下，地方官員存在政治晉升錦標賽競爭，有做大GDP、增加財政收入的強烈激勵。

2002年以前，土地出讓方式大部分以協議方式出讓，部分土地低價或零地價出讓以吸引投資，通過扭曲要素成本實現低成本工業化，進而增加GDP。2002年7月實施的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權的規定》和《國土資源部監察部關于嚴格實行經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓的通知》出臺，協議出讓土地面積比重、收入比重逐年下降，招拍掛比重上升，地方政府逐漸演變為低價征地高價出讓，以獲得更多的預算外收入用于經濟增長和民生建設。

根據以上分析，地方政府擺脫對土地財政的路徑依賴，需要從以下三個方面著力：

第一，加強和完善土地出讓收支管理。除嚴格實施對土地出讓金實行收支兩條線管理之外，還需對土地出讓凈收益的支出用途進行管制，確保土地財政對民生建設的法定支出。

第二，進一步完善地方官員政績考核體制。與政府職能從“經濟建設型政府”向“公共服務型政府”轉變相適應，可考慮在考核指標體系中加入醫保覆蓋率、義務教育實現率、就業率、社會保障率、空氣良好率、水質良好率、居民幸福感和滿意度等社會發展指標，引導政府將發展經濟與民生建設更好地結合起來。

第三，進一步完善稅制改革。以充分保障中央政府的調控能力和滿足地方政府的以維護地方經濟社會和諧穩定發展為主要目的的支出能力為稅制改革的出發點和落腳點，依照外部性、信息處理的復雜性和激勵相容等原則，明晰政府間事權和支出責任，重塑政府間的事權與支出責任架構。

唯此，才能令地方政府擺脫對土地財政的路徑依賴。