王全寶
最近幾年,馬懷德在不同場合多次呼吁用“法治GDP”來推動行政法治建設,他呼吁將“法治GDP”納入官員政績考核體系。
最近,由馬懷德教授領銜的中國政法大學“全國法治政府評估”課題組,對53個城市的法治政府建設狀況進行了調研測評,但結果并不樂觀。
中國新聞周刊:目前我國法治政府建設的現狀存在哪些問題?
馬懷德:對于目前法治政府建設的現狀,我持謹慎樂觀的態度。目前建成法治政府所依托的法律體系框架初成,但有一些重要的立法任務如行政程序法還沒有完成。有些領域甚至還處于無法可依,而是依政策行政、依文件行政,或者一事一法、個別對待的狀態。
尤其是部分法律出臺多年后實施效果很不理想,制度運行中的弊端長時間沒有得到根本解決,如行政訴訟法、行政復議法、國家賠償法等。有的制度在施行之后就處于被變相架空的狀態,如行政許可法。
從地方上看,地方政府的依法行政水平存在巨大的層級、區域差別。
從個體看,一部分公務人員包括黨政領導干部對如期建成法治政府的信心不足,抱持消極觀望乃至抵觸的態度。相當一部分社會公眾對中央建成法治政府的決心也持懷疑態度,對實現法治政府建設目標期望不高。
中國新聞周刊:對于政府而言,“法無授權不可為”,目前各級政府的行政活動對于這一基本要求是否已經達標了呢?
馬懷德:客觀說,目前各級政府職權法定原則還沒有被完整地貫徹,目前一些地方政府的行政活動離這一基本要求還有不小差距。
第一,各級政府的權力清單還沒有明確和公布,各部門的“三定方案”還處于不公開的狀態;第二,對某些領域的行政管理一直沒有立法授權,這既導致管理部門不斷自授權力,擴張管理邊界,又因臨事定規、朝令夕改使被管理者始終缺乏明確、穩定的預期;第三,部分立法授權過于寬泛,法律條文設計過于原則和簡陋,使執法者擁有巨大裁量權,權力實際運行常常背離法律原旨;第五,行政規范性文件違法擴權得不到有效治理,規范性文件在目前的國家治理中還發揮著巨大影響,但沒有得到有效規范。這些文件以言代法,使依法行政蛻變為依文件行政。
中國新聞周刊:“全國法治政府評估”課題組對53個城市的法治政府建設狀況進行了調研測評,總體評價情況如何?
馬懷德:課題組發現,各地法治政府建設發展并不平衡,還有很大提升空間。
本次評估滿分為300分。根據評估結果,被評估的53個城市的平均得分為188.87分。若以總分的60%為及格線,有36個城市得分及格,17個城市不及格。
53個城市政府對法治政府建設的重要性有一定認識,相關制度建設框架基本形成,但還存在整體水平不高的問題。
通過測評,我們感覺法治政府建設中形式主義傾向特別嚴重。比如,一些地方政府對依法行政的組織推進工作呈現模式化、套路化,停留于口頭承諾,缺乏實質舉措;部分推進法治政府建設的制度過于簡略、粗糙,多宏觀和原則性規定,少可操作舉措,對行政權力剛性約束不足;一些制度,如行政問責等,有規定無落實,實際中運用非常有限。
此外,部分制度如行政審批網上辦理、投訴舉報處理,實際效果低于其形式規定。部分建設舉措停留于應付上級要求、顯示“政績”上,不能有效提升行政權的規范程度。這同時也導致本次評估中公眾的滿意度評價普遍偏低。
中國新聞周刊:中央提出2020年基本建成現代法治政府的總目標,你認為該如何進一步去推動?
馬懷德:我認為要加強和推動法治政府建設評估。中央政府應當出臺激勵機制,增強各級政府加快法治政府建設的動力,最能迅速見效的方式就是開展評估。
國務院應當制定全國性的法治政府評估指標,將2020年基本建成現代法治政府的總目標分解到每一年度,自上而下逐級逐年進行考核,并將考核結果作為評價地方政府績效的重要部分,作為地方政府官員獎懲、任免的重要依據之一,使地方政府官員像重視GDP一樣來重視法治政府建設指標。
另外,要大力支持學術機構、社會組織自主實施第三方的法治政府建設評估,營造全社會關注、討論法治政府建設的輿論環境,促使地方各級政府形成競爭心態,更加致力于盡早實現法治政府建設的目標。