中國與主權債務重組

王紅纓

加拿大國際治理創新中心高級研究員，滑鐵盧大學政治學副教授，主要從事國際政治經濟、中國政治及外交政策研究

長期以來，債務危機主要是發展中國家面臨的問題，這種情況一直持續到最近。由于國內缺少足夠的財力，很多發展中國家會向國際債權人借款，從而為國內經濟發展提供資金。他們在無法償還債務時，通常會向國際貨幣基金組織（IMF）尋求幫助。國際貨幣基金組織會向其提供短期融資，但前提是債務國需要在國內進行宏觀經濟調整以及結構改革，從而提高其中期債務償還能力。當國際貨幣基金組織的救援與債務國國內調整不足以解決債務問題時，該組織會鼓勵債務雙方通過延期償還或債務削減進行債務重組。但是，債務國和債權國大多不愿意及時開展債務重組，而是盡力拖延，最終造成經濟混亂與金融動蕩的局面。

21世紀初，國際貨幣基金組織提出了建立一個主權債務重組機制（SDRM）的倡議，希望用法律（而不是市場）的途徑，更及時和更有序地進行主權債務重組。由于缺少主要利益相關方的支持，這些改革措施從未啟動。2013年，針對如何改善主權債務重組的時效性、效率以及公平性問題，國際貨幣基金組織啟動了新一輪辯論與磋商。當時，全球正處于歐洲債務危機以及阿根廷及其債權國之間僵持的法律訴訟陰影之下。前者表明，債務可持續性問題不再僅僅是發展中國家面臨的問題;而后者突出了當今國際債務市場中各類債權人之間更加復雜的協調問題。在兩種趨勢下，用什么新方式來解決債務危機成為一個緊迫的問題。

近一年多來，國際貨幣基金組織討論了一系列的改革建議，提出通過加強債務合同中的集體行動機制來改善用市場途徑進行的債務重組，更多、更早地采用債務延期的方式減輕債務償還的困難，以減低最終削減債務的可能性，取消國際貨幣基金在提供債務救援方面對某些對國際金融影響較大的債務危機國的寬松政策（如2010年對希臘的救援）等等。

十多年前，中國并未深入參與到國際債務市場中。當國際貨幣基金組織提出建立主權債務重組機制的建議時，中國政府表示了歡迎。 雖然中國政府官員與分析人士對該機制存在的很多缺陷以及實施該機制的可行性提出了問題，但他們總體上是持支持態度的。那時，他們的關注點主要在于主權債務改革——尤其是用法律途徑進行的重組——不應該影響國家主權。中國也一再強調改革債務重組不應該增添發展中國家的融資成本，因而影響到它們的發展需求。

近年來，中國在國際金融體系中的參與率提高了許多。中國作為世界第二大經濟體，同時身為全球主要債權國之一，對主權債務治理問題變得更加敏感。然而，中國在最近一輪國際貨幣基金組織主持下的主權債務重組的辯論中的參與度反而不如以前，中國政府對國際貨幣基金組織近期的提議沒有明確地表示看法和意見。這其中的部分原因可能在于這些提議過于關注債務重組的具體機制， 而中國的興趣遠不在此。

在中國看來，債務治理中最重要的問題在于如何預防陷入難以維持的債務， 這比陷入困境之后如何解脫更重要。中國的決策者很可能認為國際貨幣基金組織或者其他機構提出的主權債務重組建議并不針對債務危機的源頭，即過度借貸。此外，中國與很多其他國際債權國有所不同。自2010年以來，中國的海外資產中65%到70% 是外匯儲備，只有7%左右是債券和貸款。中國的主要關注點是維護其海外資產價值，免受西方國家，尤其是美國通貨膨脹政策的不利影響。而這并非是可以通過改善債務重組機制可以解決的問題。

雖然中國政府對國際貨幣基金組織的債務重組討論沒有表現出極大的興趣， 這并不意味著中國對主權債務問題不關心。中國官員和分析家多次指出，國際金融體系在西方國家的主導下缺乏公正性，在債務問題上和其他問題上，發展中國家常常處于結構性的不利地位。即使是像中國這樣的發展中國家中的國際債權國，也由于美元在國際金融里的霸權地位，難以充分地保護自己的債權人利益。

近兩年來，中國與77國集團共同呼吁建立一個以發展為導向的主權債務重組機制，以促進公平與可持續發展。發達國家多傾向于通過國際貨幣基金或者是二十國集團改革債務重組，而中國和77國集團則更傾向于在聯合國的框架下建立新的機制。這意味著中國依舊十分擔心當今國際金融體系和機構中的不公平問題，以及發達國家與發展中國家的權利不平衡問題。最近，中國在債務問題上給阿根廷和委內瑞拉的幫助，進一步說明中國在主權債務方面的主要目標是盡量減少國際金融體系的不穩定性，同時保護發展中國家的發展需求。