長江新策

蔡如鵬

2014年4月28日，重慶。這一天，國務院總理李克強在這里主持召開了一次座談會，會議規模堪比國務院常務會議。

出席會議的有國務院副總理張高麗、國務院秘書長楊晶、央行行長周小川。此外，長江沿線七省二市以及長江附近的貴州、浙江兩省的主要負責人也悉數到場。

此前三天，李克強對長江進行了三天考察。在萬州，他登船溯流而上，視察長江通航和沿岸生態保護等情況。

三天后召開的這次會議，主題就是研究依托黃金水道建設長江經濟帶。

2014年以來，李克強已經數次在公開場合談到長江經濟帶。在全國“兩會”上，李克強在《政府工作報告》中也提到了長江經濟帶的建設。而此次他親赴長江考察，被外界解讀為是第一次釋放出明確的信號：長江經濟帶建設已經箭在弦上。

會議結束，長江經濟帶概念股一路狂飆，其中有三大概念股一度漲停。

曾經被擱置的戰略

國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成長期從事區域規劃研究，為發改委的決策提供依據。他告訴《中國新聞周刊》記者，事實上，一年前國家發改委就已經開始著手長江經濟帶的規劃了。

2013年9月23日，國家發改委與交通運輸部在北京聯合召開《依托長江建設中國經濟新支撐帶指導意見》（簡稱《指導意見》）起草工作的動員會。會議讓長江沿線七省二市的代表備感振奮。

國家發改委主任徐紹史對他們說，這是帶動東、中、西部整盤復興的全域策略，長江經濟帶有望真正成為“中國經濟的脊梁”。

據徐紹史介紹，這一規劃將依靠長三角、長江中游和成渝三個城市群，做大上海、武漢和重慶三個航運中心，推動長江中上游腹地開發，促進上海、云南“兩頭”開放，以此拓展中國未來最重要的經濟增長空間。

長江航務管理局原局長金義華告訴《中國新聞周刊》，早在上世紀80年代末，就有過長江經濟帶整體開發的構想。

當時，著名經濟地理學家陸大道提出T字形的發展戰略，即由沿海為一個戰略軸線，沿江為主軸線形成的整體空間格局。1992年召開的中共十四大也曾提出，以上海浦東開發開放為龍頭，帶動長江三角洲及長江沿岸地區的發展。

湖北省社科院長江流域經濟研究所所長彭智敏至今仍記得，上世紀90年代中期，時任國家計委主任的陳錦華曾帶隊到武漢，就長江經濟帶的建設問題進行調研。

彭智敏告訴《中國新聞周刊》，因為后來浦東開發帶動流域發展的戰略實施不連貫，后又逐漸被西部大開發、中部崛起等層出不窮的區域戰略所替代，長江經濟帶漸漸被淡忘。

在金義華看來，上世紀長江經濟帶戰略之所以沒能實施，最重要的原因是當時長江流域，尤其是中上游流域的經濟沒有發展到現在的程度。

據他回憶，上世紀80年代初，國家曾投入巨資在長江沿岸修建了十幾個萬噸級的碼頭，但“建成后，很長時間都沒有船來，只能放在那里曬太陽”。

金義華認為，現在長江經濟帶建設被提上日程，正是被沿岸經濟的發展“推著走到了這一步”。

他告訴《中國新聞周刊》，從上世紀90年代起，長江航運開始逐漸得到地方政府的重視，各地紛紛提出“依港建市”，通過發展航運帶動地區經濟發展。當時，南京下游幾乎所有的城市都在建設港口。進入新世紀后，隨著沿江經濟的發展，不少城市發現，長江航運越來越不能滿足需求，成為了發展的瓶頸。

“大家意識到，要想更好地利用航運，靠一家不行，必須通力合作。”金義華說。2006年11月，在時任國務院領導推動下，長江水運發展協調領導小組第一次會議在南京召開，長江航運途經的七省二市共同簽署了《十一五長江黃金水道建設總體推進方案》。

這一跨區域的協調機制一直持續至今。每一年召開一次辦公會議，每兩年召開一次領導小組會議。

李克強4月在重慶主持的會議，正是在上述領導小組會議基礎上召開的。李克強在會上指出，從沿海起步先行、溯內河向縱深腹地梯度發展，是世界經濟史上一個重要規律，也是許多發達國家在現代化進程中的共同經歷。建設長江經濟帶對有效擴大內需、促進經濟穩定增長、調整區域結構、實現中國經濟升級具有重要意義。

重在產業升級

《中國新聞周刊》獲悉，在《指導意見》起草工作動員會上，國家發改委要求與會各省市起草1個總報告和6個專題報告，為國家出臺長江經濟帶規劃作參考。

其中，總報告的重點是經濟轉型升級，要求各省提出推進經濟轉型升級的總體思路以及優化空間結構的總體方向，特別是要明確沿江岸線功能區段劃分原則和方案，為不同區域完善開發政策、控制開發強度和規范開發秩序奠定基礎。

6個專題報告則分別從綜合交通、產業轉型、新型城鎮化、對外開放、生態廊道和協調機制六個方面再造長江經濟帶。

對此，沿江各省市都非常積極踴躍。

9月29日，湖北省召開專題會議，研究部署《指導意見》的前期研究準備工作。省委常委、常務副省長王曉東和副省長許克振出席會議。許克振在會上說，長江經濟帶開放開發戰略地位的全面提升，對湖北是一個歷史性的重大機遇，必須抓緊抓好，增強工作謀劃的自覺性、主動性和緊迫感。

肖金成告訴《中國新聞周刊》，目前沿江各省市的報告基本都交給了國家發改委，“各個地方都希望給予他們更多支持。”

據他介紹，湖南希望將整個環長株潭城市群納入到長江經濟帶的范圍；江蘇力推將南京建設成與上海、武漢、重慶同等地位的航運中心；湖北則借機將“兩圈一帶”（武漢城市圈、鄂西生態文化旅游圈和湖北長江經濟帶）戰略升級為“兩圈兩帶”，將漢江生態經濟帶開發納入省級戰略層面，帶動武漢、宜昌、襄陽“三駕馬車”發展，把湖北打造成長江經濟帶的“鐵肩”。

去年10月，由國家發改委副主任徐憲平和交通運輸部副部長翁孟勇帶隊，十多個部委參加的聯合調研組，馬不停蹄地在長江沿線的七省二市調研，聽取意見。

“長江經濟帶上最重要的是產業轉型升級的問題。”徐憲平在長江航務局調研時強調，在沿江綜合交通運輸體系的建設過程中，要充分考慮沿江產業結構的問題，推動長江沿線各種運輸業工具的無縫銜接，優化投資運輸結構。

據肖金成介紹，建成長江經濟帶現代化綜合交通運輸體系的首要工作，是提升長江的黃金水道功能。

長江航務局局長唐冠軍在接受《中國新聞周刊》記者的專訪時談到，雖然目前長江干線貨運量占全國內河貨運量的60%，承擔了沿江地區85%的煤炭、鐵礦石以及上游90%以上的外貿貨物貨運量，但面臨著交通能力不足、網絡結構不完善、綜合交通樞紐落后等問題，“是綜合運輸體系中的‘短板。”

根據有關部門的研究，2014年前后，長江上游過閘貨運量達到1.5億噸。但是僅僅重慶一地2015年工業總產值就將達到2萬億元，將產生1.8億噸的水運量。

去年9月，交通部與長江沿線七省二市共同簽署了《長江水運發展若干重點工作合力推進協議》，提出到2020年實現長江干線貨運船舶平均噸位超過2000噸，水系超過1200噸。

目前《指導意見》尚未出臺，對長江航運的具體規劃還不得而知，但業內人士分析，肯定會高于交通運輸部與地方簽署的常規性方案。

上海、武漢、重慶是《指導意見》初步確定的三大航運中心。除此之外，南京、蕪湖、九江、岳陽、宜賓等城市也被定位于長江航運物流中心，與三大航運中心聯動發展。

除了長江航運建設，快速鐵路網、公路網的建設也被引入長江經濟帶。有消息稱，國家初步計劃建設自上海經合肥、武漢、重慶至成都的沿江高速鐵路和自上海經杭州、南昌、長沙、貴陽至昆明的滬昆高速鐵路，連通南北向高速鐵路和快速鐵路，形成覆蓋50萬人口以上城市的快速鐵路網。

同時，以上海至成都、上海至重慶、上海至昆明、杭州至瑞麗4條橫貫東西和15條連接南北的國家高速公路為重點，建成連通重點經濟區、中心城市、主要港口和重要邊境口岸的高速公路網絡。

行政壁壘的隱憂

長江經濟帶作為一個橫跨11個省市的區域戰略，在實施過程中難度可想而知。

“立體交通體系的建設，特別是高鐵、港口、碼頭的建設需要大量投入，沿江老工業基地的改造，消除污染企業，調整產業結構，聚集高端人才等，都是難題。”肖金成對《中國新聞周刊》記者說，不過最大的挑戰還是如何組織協調沿江各省市的規劃和項目，建立科學合理的利益分配機制。

中國社科院工業所工業布局與區域室主任陳耀在接受《中國新聞周刊》記者采訪時則談到，歷史上，長江沿岸各地的經濟聯系并不緊密，東中西部的差異非常大。新中國成立后，由于缺乏整體的戰略，整個長江流域的互動和一體化發展的基礎仍然很薄弱，“各個城市之間的競爭，遠遠大于合作。”

2012年2月10日，湖北、江西和湖南三省同簽署了《加快構建長江中游城市集群戰略合作框架協議》，希望借此推動以武漢城市圈、長株潭城市群和環鄱陽湖城市群為主體的“中三角”上升為國家戰略。

最早提出長江中游城市群這一構想的湖北省社科院副院長秦尊文曾對媒體說，大約在2000年前后，湖北有人提出將武漢市建設成為“中國經濟增長第四極”，“我提出質疑，認為武漢以及整個湖北都不可能單獨成為‘第四極。但武漢與湖南的長株潭城市群、江西的昌九景（南昌、九江、景德鎮）城市群應聯手建立長江中游城市群，共同打造‘第四極。”

此后，這一設想得到了湖北省的認可，并將它寫進了“十二五”規劃。

湖北省發改委的一位官員告訴《中國新聞周刊》記者，為了推動長江中游城市群戰略，省委書記和省長親自上陣，與湖南、江西兩省主要領導溝通，還多次會見國家發改委領導尋求支持。

武漢、長沙、南昌以及合肥四市黨政主要領導，又在2013年、2014年連續兩年召開會商會，探討如何加強合作。

但據《中國新聞周刊》記者了解，由于鄂湘贛三省之間的資源稟賦、產業特色及工業化程度都很類似，彼此間仍是競爭大于合作。迄今為止，“中三角”的區域合作仍沒有實質性的突破。

秦尊文曾分析認為，與長三角、珠三角不同，中三角并沒有一個真正的“老大”。

“武漢與上海或廣深的情況不一樣，后者對周邊地區經濟輻射能力都很強。”他說，“與長沙、南昌相比，武漢雖然是一塊技術高地，但對長沙、南昌影響很微弱，更談不上在湘贛兩省的經濟發展和產業結構調整過程中，能發揮多大作用了。

因此，在長江中游城市群的合作中沒有龍頭。在鄂湘贛三方會議上，湖北省委書記李鴻忠低調地表示，“在區域發展中，要尊重自然規律、經濟發展規律、市場規律以及市場與行政協調規律，沒有主角與配角之分，體現的是一個共同。”

肖金成認為，長江經濟帶建設成敗的關鍵，在于區域間的相互協作。如果沒有合作，就無法一體化發展。然而，目前沿岸各省在很多問題上都存在分歧，比如，在如何解決三峽船閘通航能力上各執一詞。

2011年，三峽船閘雙向通過量超1億噸，提前19年達到設計年通過能力。三峽庫區船舶滯留如今已經成為常態，最高曾達到940艘次。

目前，集裝箱快班輪從重慶至上海的航行時間約為4到5天，等閘、過閘常常就要耗時2到3天。過閘時間延長，不僅使得船舶運輸成本上升、運輸效率降低，而且已經對西南地區經濟發展和居民的正常生活造成了一定影響。

船舶在三峽船閘的滯留，甚至影響到上游重慶人的火鍋生意。一位長江航務管理局的工作人員對《中國新聞周刊》記者說，由于重慶火鍋用的食用油，絕大部分都要通過長江運輸，“重慶經常要去打招呼，要求保證這些船只優先通航”。

據預測，未來10到20年，三峽過壩運輸需求仍將保持增長態勢。2020年過閘貨運需求將達到2億噸以上。

對此，湖北希望建設三峽翻壩綜合運輸體系，把宜昌打造成交通樞紐；但上游的重慶、四川反對，要求再修一個船閘，減少船只在閘區停留的時間。

在采訪中，《中國新聞周刊》記者注意到，不少官員對行政壁壘可能給長江經濟帶建設造成的障礙已經表示出擔憂。其中一位官員對記者說，“最怕的就是，開始大家一哄而上，最后不了了之。”

湖北受益最大？

長江經濟帶戰略提出后，有種看法認為，湖北將是十一個省市中受益最多的省份。

因為，從整個長江流域看，下游的長三角城市群有國家批準的上海浦東新區、上海自貿試驗區和沿海對外開放政策，上游的成渝地區有重慶“兩江”新區和國家賦予的西部大開發政策。所以，長江經濟帶戰略給中游的湖北帶來的政策紅利最大。

不論這種看法對不對，一個不爭的事實是，湖北上下對長江經濟帶建設所寄予的期望的確是各省中最大的。

湖北省發改委在一份關于長江經濟帶的新聞通稿中毫不隱晦地說，“這是湖北多年的期盼，是最大、最直接、最現實的機遇。”

武漢市一位官員則對《中國新聞周刊》記者說，武漢與長江的緊密程度，超過長江流域的任何一個城市。經濟帶戰略將使武漢“如虎添翼”。

事實上，擁有2051公里長江岸線的湖北，對開發長江經濟帶謀劃已久。

彭智敏告訴《中國新聞周刊》，早在1988年，湖北就提出過開發省內長江經濟帶的設想，但當時受資金所限，并沒有實施。

2009年，湖北再次做出《關于加快湖北長江經濟帶新一輪開放開發的決定》，并將它與武漢城市圈“兩型社會”建設、鄂西生態文化旅游圈建設合稱為“兩圈一帶”戰略。

為推進“兩圈一帶”戰略，2011年湖北在省發改委專門成立了一個正局級機構——戰略規劃辦公室，下設長江經濟帶處、武漢城市圈處、鄂西生態圈處和綜合協調處。

因此，對長江經濟帶這個概念，湖北省的官員早已是耳熟能詳。以至于去年10月國家發改委副主任徐憲平帶隊到武漢調研時，與會的不少湖北官員仍習慣性地認為這只是一個省內的規劃。

但當意識到這是一個前所未有的政策紅利時，他們迸發出了極大的熱情，并對此寄予厚望。

“簡而言之，武漢希望借此盡快實現復興大武漢的夢想。”武漢社科院副院長吳永保對《中國新聞周刊》記者說。

2011年12月，武漢市委書記阮成發在中共武漢市第十一屆委員會工作報告中提出，武漢未來奮斗的目標是“建成國家中心城市，實現大武漢新的偉大復興”。

“雖然，長江經濟帶戰略為復興大武漢提供了機遇，但武漢自身仍面臨很多挑戰。”吳永保認為，其中很關鍵的一點就是如何轉變觀念，與國際接軌。

《中國新聞周刊》記者注意到，湖北在給國家發改委有關長江經濟帶建設的匯報中，一個細節是希望在武漢設立外國領事館集中區，以適應中三角城市群快速發展和外商投資快速增長的需要。

同時，要求拓展武漢機場的國際航線，增開國際航班，以滿足出入境旅客對航空服務的需求。