中國城市社區民主發展路徑探析

孫宏偉++張雷

摘要：中國城市社區民主具有協調基層社會的權力關系、優化社區治理結構、拓展公民政治參與渠道等功能。當前，中國城市社區民主建設面臨著社區內部權力結構失衡、社區成員之間的弱利益相關性、社區整合困難、社區民主發展的驅動力異化等制約因素。中國城市社區民主建設是一個長期的過程，應從把握其功能定位入手，明確其發展維度，同時分析其發展面臨的制約因素，明確其發展限度，最終走上既能發揮社區民主的功能、又能有效消解其制約因素的發展道路。應從建設和發展復合民主、實現公民參與的總體平衡、圍繞住宅小區建設強化社區自治、加強社區黨建等環節推進中國城市社區民主發展。

關鍵詞：城市社區民主；功能定位；制約因素；完善路徑

中圖分類號：G206文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）03-0012-04

城市社區民主是中國基層民主的一種特殊類型，對于推動中國民主發展的社會化進程具有重要意義。本文從分析城市社區民主的功能定位和制約因素入手，對城市社區民主的發展路徑進行探析。

一、城市社區民主的功能

中國城市社區民主具有特定的內涵。作為一種社會民主形態，其不直接涉及基層政權建設，而是包含于社會建設的范疇之內。中國目前的城市社區管理實踐具有一定的“街居管理”的特點，同時又強化了社區自治成分而呈現出新的特點。在傳統的“單位制”社區管理模式下，大量城市居民主要是作為其所屬單位的管理對象，“街居管理”則主要通過街道辦事處和居民委員會對基層社會成員進行管理。之所以將“街居管理”作為“單位制”管理的補充形式，是因為社區內還存在一些不隸屬于任何單位、無法依托所屬單位進行管理的居民。

中國城市社區民主從一開始就與社區自治存在密切聯系，或者說城市社區民主就是以城市社區自治為主要內容的。2000年民政部發布的《關于在全國推進城市社區建設的意見》明確提出：在社區內實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，逐步實現社區居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督。可見，社區民主基本上是作為社區自治的實現條件和基本路徑而存在的。中國城市社區民主主要有兩種實踐導向：一是社區治理導向，二是社區自治導向。或者說，中國城市社區民主是以社區自治來實現社區治理，即社區居民在社區黨組織的領導下，在實行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為主要形式的社區自治的基礎上，進行有效的社區治理。社區民主自治是新時期我們黨和政府在“單位制”社區管理模式解體后選擇的新的社會治理方式，其目標是實現社區范圍內公民的政治參與和有效的社會動員，保證社區公共安全和基層社會秩序。圍繞這一目標，中國城市社區民主的功能主要表現在以下三個方面。

1.實現基層社會權力結構的協調

基層群眾自治是中國實現基層民主的重要形式之一，但中國單一制的國家結構形式決定了城市社區自治僅是治理意義上的社會自治，基層社會不是獨立意義上的自治領域，因此必須明確，城市社區民主不涉及基層國家政權領域，這種自治空間的存在是隨著國家與社會之間關系的變遷而出現的。在中國社會轉型過程中，國家與社會適度分離，在社會領域特別是基層社會出現了權力結構調整的空間，這實質上是國家向社會讓渡權力作用空間的一種表現，是政治權力在基層社會收縮的結果，而不是政治權力本身的讓渡。

城市社區民主是基層民主的一種實現形式，需要解決黨的領導、政府管理和群眾自治的有效銜接問題，這一問題的實質是黨權、政權和民權（自治權）在城市社區中的分工合作問題。在中國基層社會領域，多種權力之間不會發生結構性沖突。社區自治性質的民主選舉受其所在的基層社會的基層性和民間性的限制，不但不會對國家權力結構及其運行機制產生嚴重影響，反而有利于把基層民主內嵌于社會中，實現民主的社會化運行，再由社會反作用于政治，從而推動中國民主化進程。但是，多種權力在實際運行中可能發生功能性摩擦，如自治權相對弱小而被行政權吸納或替代，于是在城市社區民主政治建設中就有了協調多種權力關系的必要。

2.化解基層社會矛盾，實現基層治理

“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與可以影響全體成員的決策。”①從這個意義上說，城市社區民主是一種新的社會管理體制，它通過民主的方式在基層社會實現自我管理、自我服務和自我監督。城市社區民主之所以要承擔起化解社會矛盾、實現社區治理的功能，主要是因為城市基層社會是廣大城市居民的主要生活空間，各種利益矛盾往往交織于此，人們對身處其中的社會生活空間的和諧有著更為直接的體驗和更高的要求。因此，以社區民主和社區自治來實現社會矛盾的社區化解、進而實現社區治理，這應該是城市社區民主建設的初衷之一。

3.拓展公民政治參與的領域和空間

政治發展過程中公民政治參與空間的擴大是一種必然趨勢。正如亨廷頓所指出的：“發展中國家公民政治參與的要求會隨著利益的分化而增長，如果其政治體系無法給個人或團體的政治參與提供渠道，個人和社會群體的政治行為就有可能沖破社會秩序，給社會帶來不穩定。”②就當代中國而言，當現有政治體系無法容納過多的政治參與要求時，就需要從不同的領域尋找和拓展政治參與的空間。城市社區民主提供了這種可能。隨著基層民主活動向更廣闊、更深層領域的拓展，社區民主給公民提供了在與自身利益密切相關、容易發生利益沖突的領域進行政治參與的機會。隨著城市社區民主的進一步發展，其有可能成為地域性的利益表達載體。

二、城市社區民主發展的制約因素

中國的城市社區不同于西方國家的社區，其一般不是基于交往和互動關系而自發形成的，而更多是基于行政管理的需要而予以設置和劃分的，社區建設的內動力不足，更多地依靠外力推動。因此，在社區內部權力關系和利益關系的協調、社區發展的驅動力等方面存在著制約社區民主發展的因素。

1.社區內部的權力關系失衡

社區權力結構是指社區內各行為主體所代表和行使的權力之間相對穩定的關系式樣，其核心內容是行政權和自治權的關系。就社區的自治權而言，由于城市社區主要是基于居民居住的地理范圍、按照便于行政管理的需要而進行劃分的，居民群體內部缺少像農村社區那樣的密切聯系，更不構成一種獨立的經濟組織或社會組織，因而城市社區所涉及的自治領域非常狹窄，這直接導致了其自治權的有限性。對于各級政府而言，加強社會管理是實現基層政權建設的有效方式，大量的行政性事務最終都要落實到社區層面來完成，隨之而來的就是社區居委會的行政化。由選舉產生的社區工作人員自身也存在角色沖突問題，其既是自治權的行使者、又是行政權的行使者，其以自治的身份處理非自治性的工作特別是大量的行政性工作，而作為自治組織的居委會的工作又離不開行政權的強制保障，這就導致了行政權對自治權的吸納。另外，社會轉型期基層社會矛盾的復雜化使得基層政府與社區居委會的職能劃分難度增大，其權力范圍的劃分也更加困難。

2.陌生人社會中的弱利益相關性

城市社區對大多數居民而言僅是日常生活和居住的場所，社區居民之間缺少必要的聯系，難以形成利益相關性。或者說，城市社區只是一塊居住地而不是一個生活共同體，社區居民對于與自身利益密切相關的大多數事務包括各種職業活動和利益交換都是在社區以外完成的。這與農村社區存在極大的不同。農村社區成員既有地域上的關聯性，又有交往關系上的密切性和利益關系上的共通性。這一差異在社區民主選舉中表現得特別明顯：農村社區的自治選舉一般參與率較高，而城市社區中多數居民對包括社區選舉在內的社區參與行為明顯不足。城市社區民主發展除面臨參與不足之外，還面臨著參與人群分裂的問題。具有較高經濟和社會地位的人群更愿意通過人大、政協等渠道參與政治進程和進行利益表達，這使得社區民主的草根性特征明顯。如何把有機會、有能力在社區之外進行利益表達的社會精英的參與興趣和熱情吸引到社區內，這是城市社區民主發展面臨的一個重要問題。

3.社會結構變化下的社區整合難題

中國目前的城市社區可以分為不同的類型，如單位型社區、小區型社區等，不同社區類型反映了中國社會結構變化的現實。中國社會轉型期社會結構的變化既包括橫向的社會分化，又包括縱向的社會分層。這兩種變化表現在社區中，就是社區類型的分化和社區內部人員構成的分層。前者表現為社區間的差異，后者表現為社區內的差異，二者都給社區整合帶來了困難。斯賓塞認為，現代社會由于社會分化程度較高而造成了異質性個體的普遍存在，任何試圖對異質性個體進行控制的嘗試都只能導致社會的普遍混亂。③就社會整體而言，不同類型的社區是異質性的存在；在一個社區內部，有著不同利益需求的個體也是異質性的存在。于是，城市社會面對的是分散化的社區個體，社區則面對的是分散化的利益個體。隨著中國二元社會結構的變動，大量農村勞動力進入城市，城市社區居委會面臨同時管理本社區居民和外來居民的難題，而大量外來居民因有較強的流動性而很難納入制度化管理軌道。

4.社區民主發展的社會驅動力異化

中國城市社區民主發展主要依靠黨和政府的大力推動，缺少來自基層社會群眾的廣泛響應和積極參與，這突出表現在城市社區民主的制度化框架相對完善而民主化實踐相對滯后上。以社區選舉為例，社區居民參加選舉主要不是基于行使公民權利的需要，而更多是出于私人交往關系的考量。對于社區選舉的組織者而言，選舉變成了一種不得不完成的工作任務。隨著原有制度性資源和組織性資源的減少，社區的社會動員能力在不斷弱化。當城市社區選舉的社會推動力主要由人情、面子、關系甚至是物質等因素構成時，城市社區選舉這種非制度化、非規范化的選舉事實上也在強化著非民主的過程，因為這種民主過程沒有改變原有的社區治理結構而成為了一種形式。

三、城市社區民主的發展路徑

城市社區作為一種地域范圍，構成了各種社會階層和社會力量的存在場域，它既是豐富的社會資源的聚集地，也是各種利益矛盾的交織場所。中國社會轉型過程中各種與利益分配相關聯的問題都會在社區中以不同的形式表現出來，因此，社區建設必然成為中國社會轉型期所面臨的一個迫切問題。社區民主是社區建設的核心領域，要使其科學發展，就要采取措施，既發揮社區民主的基本功能，又有效消解其制約因素。

1.建設和發展復合民主

城市社區民主一般可以分為選舉民主和治理民主兩個領域，治理民主又包括民主決策、民主監督、民主管理等環節。選舉民主只是解決了城市基層社會治理權力的產生問題，而治理權力的運用和行使問題則要通過治理民主加以解決。黨的十七大提出“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”，這種機制性分權模式為城市社區民主的制度設計和運行方式指明了方向。目前的社區民主建設過于強調選舉民主，不能完全解決決策民主、管理民主和監督民主的問題。應當強調的是，民主在現代社會中主要是作為一種溝通協商和利益表達機制而存在的，社區民主不能僅停留在選舉上。僅有選舉民主，還無法發揮民主的本質作用。當社區選舉向競爭性選舉模式發展時，就更不利于發揮民主的利益協商和溝通功能。

目前的城市社區居民大會即使能夠行使自治權，也缺少可供決策的自治性事務。目前的社區自治僅體現在選誰來完成行政性事務方面，自治的領域很狹窄，這決定了選舉民主的局限性。民主的實質意義在于對權力進行規范，城市社區民主也是如此，因為社區自治權力也存在規范行使的問題。這種規范應該是一個長期的、持續的監督過程。僅由社區居民大會行使監督權，監督就可能面臨無效的可能。而如果由選舉產生的議事機構來行使監督權（監督同樣由選舉產生的社區居委會），就可能造成兩個地位平等的機構之間的沖突和摩擦。一個比較可行的方案是，在城市社區內推行代議制民主來統合選舉民主和治理民主，即由社區代表會議（由居民大會選舉產生）選舉產生社區居委會，社區代表會議作為一種兼職的常設機構行使監督權和決策權。在選舉產生代表會議時可以吸引社區內的人大代表、政協委員等具有較高參政能力的居民以及其他在本社區長期居住的居民參與，以增強監督的實效性和決策的科學性。這不但有利于解決社區范圍過大、居民數量眾多的現實問題，而且保證了大量的人員流動不會影響社區民主發展，從而將城市社區民主的選舉過程和治理過程有機結合，實現從選舉民主向治理民主的拓展，并最終實現二者的統一。

2.在社會分化中實現社區公民參與的總體平衡

社會學的沖突理論認為，社會分層起源于為爭奪稀缺資源而發生的沖突，這是造成人類不平等的主要根源。社會分層產生的不平等恰恰說明了民主的必要性。對于基層社區而言，通過民主的方式分配有限的社會資源，這對于化解階層沖突可以收到積極的效果。而且，社會分化能夠產生對民主的節制作用，有利于防止運動式民主的發生。但是，社會分化容易造成民主參與過程的不均衡，表現為城市社區民主作為一種基層民主類型，其主要參與者是底層群眾，社會精英群體則主要在社區范圍之外進行政治參與。因此，要實現社區公民參與的總體平衡，就要賦予社區更多的利益表達功能，要在社區范圍內設置面對精英群體的利益表達渠道，以吸引社區內精英的政治參與。作為一種基層社會的利益協調機制，城市社區民主會對流動人口的日常生活產生直接影響。流動人口較之城市社區常住居民往往處于較低的社會地位，如果他們的政治訴求和利益訴求缺少有效的表達渠道，就有可能引發非正式的、體制外的政治參與行為。將這類群體納入社區民主進程，不僅有利于維護基層社會穩定，而且可以增強基層民主的活力，推動城市社區民主發展。

3.圍繞城市住宅小區建設開展社區自治

隨著城市居民居住方式的變化和住宅商品化的發展，與之相關的城市房屋拆遷、公用設施建設、生活環境治理等方面的城市居民共同利益增加，這為構建社區利益共同體提供了可能。但也存在另外一個問題：隨著小區居民權利意識的覺醒和對自身利益維護的加強，小區業主委員會作為業主自治組織的地位會不斷強化，其對社區居委會可能產生某些功能上的替代，如果二者之間產生矛盾和對抗，就不但不能增強城市社區的利益共融性，反而會導致城市社區存在分裂的可能，從而更加不利于社區內部的利益協調。因此，未來城市社區民主建設必須考慮小區自治的挑戰。如果能把小區業主自治納入城市社區民主的框架，則對于提高城市社區民主的參與率、拓展民主自治的領域和范圍都將起到積極的促進作用。結合前文述及的社區代議制民主形式，筆者認為對于住宅小區建設比較完善的社區，以住宅小區為單位的業主選舉可以和社區選舉合并進行。住宅小區可以作為一種社區民主單元，由業主委員會選舉產生的“業委會”負責人可以作為小區居民代表而成為社區代議機構的成員。

4.圍繞社區黨建強化利益整合與表達功能

中國城市社區自治的發展過程主要是執政黨和政府大力推動的結果，或者說是黨和政府大力提倡尋找新的社會整合載體的結果。在城市社區民主建設中，基層黨組織始終發揮著主導和推動作用，街道黨工委和居民社區黨支部一直是社區民主發展的領導核心和重要的推動力量。社區黨組織能否有效整合和代表社區公共利益是鞏固其社區公共權威和核心領導地位的前提，這對黨組織在基層社會中的工作職能轉變提出了新的要求。作為社區中一種相對獨立的政治力量，黨的基層組織應該從目前大量的事務性和行政性工作中退出，其工作內容應主要向三個方面拓展：一是強化信息溝通，促進社區成員交往的增加和社區共同體的形成；二是拓展利益表達渠道，有效整合社區居民的利益需求，為居民利益訴求在社區內的實現提供可能；三是作為社區民主的領導核心，主導議事和決策議程，協調社區居委會與其他社區組織的關系，成為我們黨連接基層社會和進行基層社會動員的主導力量。

注釋

①[美]科恩：《論民主》，聶崇信等譯，商務印書館，1988年，第10頁。②[美]亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，李盛平等譯，華夏出版社，1988年，第56頁。③[澳]馬爾科姆·沃特斯：《現代社會學理論》，楊善華等譯，華夏出版社，2000年，第317頁。

責任編輯：浩淼林墨