論中國共產黨的協商民主執政方式

侯書和

摘要：中國共產黨作為執政黨，在適應新的執政環境和國家現代化的總進程中，采取協商民主的方式、方法和程序開展領導和執政活動，通過多種協商形式實現黨的領導，保障人民當家作主和有效治理國家。黨的協商民主執政方式的實踐主要包括黨內協商、黨際協商、黨政協商、黨群協商等多種形式。進一步優化黨的協商民主執政方式對提高黨的決策質量、實現黨的領導、密切黨群關系、監督權力運行、構建和諧社會及提高國家治理效能等都具有重大而深遠的意義。

關鍵詞：中國共產黨；協商民主；執政方式；協商實踐

中圖分類號：K26文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）03-0021-04

黨的十八大報告指出：“要更加注重改進黨的領導方式和執政方式，保證黨領導人民有效治理國家”；“保證人民依法享有廣泛權利和自由”。①在大力發展社會主義協商民主、積極實踐黨的群眾路線和注重推進國家治理體系現代化背景下，將協商原則與改善黨的執政方式和實施國家治理創新有機結合起來，廣泛實行“協商民主執政方式”，這不失為中國共產黨執政方式改革與創新的一個科學思路和有效路徑。所謂執政黨的執政方式，是指在現代民主政治狀態下執政黨采用什么方式、方法和程序開展執政活動，以利于實現領導和執政目標。協商民主執政方式特指執政黨在開展執政活動時所采取的協商方式、方法和程序。具體地講，即執政黨組織在各方面領導和執政活動中與被領導者就經濟社會發展、國家治理中的重大問題、公共事務管理或涉及公眾切身利益的實際問題進行廣泛、真實的協商，加強溝通、增進共識、形成決策或達致多元主體合作與關系調適等。協商民主執政方式的實質，就是要強化人民群眾在黨的領導和執政過程中的影響作用，以黨的協商民主執政彰顯人民主體地位，保障人民當家作主的權利，更好地實現黨的領導目標和提高黨的執政水平。

一、協商民主執政方式的主要實踐形式

執政的中國共產黨進行協商民主執政的實踐形式主要有以下四種。

1.黨內協商

作為執政黨的中國共產黨實踐黨內協商民主和協商領導，就是要把協商民主機制引入黨內民主生活和領導方式之中。黨和國家的重大事務、重大決策及重要干部的選拔等，應先在黨內相應層次作充分的討論，進行廣泛的協商，充分考慮相關黨組織和黨員的意見和建議，在此基礎上按照黨內多數成員的意見決定，盡可能達成所有參與者都能接受的方案。基層黨組織工作中的重大問題，應組織廣大黨員討論或充分聽取黨員意見、接受黨員監督。這就要求必須保障黨員主體地位，健全黨員民主權利保障制度，開展批評與自我批評，營造黨內民主平等的同志關系、民主討論的政治氛圍、民主監督的政治環境，落實黨員知情權、參與權、選舉權、監督權；②必須健全黨內協商制度體系，把黨內協商的規則和程序進一步明晰化、制度化，使黨內協商民主和黨的協商領導具有可靠的制度基礎。

2.黨際協商

多黨合作基礎上的政治協商強調執政黨就國家或地方的重大決策、重要事務或重要人事任免等，在提交人民代表大會正式表決前需經過與民主黨派和人民政協的協商討論。第一，執政黨同各參政黨之間的直接協商。黨際協商目前主要采取小范圍會議協商和書面建議的形式。應通過黨際之間廣泛、真誠、深入的協商和溝通，使執政黨的主張成為各民主黨派的共識，為執政黨和國家政權機關制定政策和法律等提供重要依據。第二，人民政協的政治協商。這是執政黨在人民政協同各民主黨派和社會各界代表人士的協商，也是更具代表性和包容性的協商。這種政治協商已成為國家大事協商、政協事務協商和社會各界反映訴求及建言獻策的重要渠道，主要采取政協會議、常委會議、專題協商會、專門委員會會議等協商形式。我國的政治協商已進入執政黨和國家的決策程序，是科學民主決策的重要環節，是黨提高執政能力和實現領導作用的重要途徑。經過廣泛、充分的協商，使黨的主張變為民主黨派和社會各界的主張，協商的結果成為黨和政府決策的重要基礎。

3.黨政協商

在社會主義憲政制度和協商政治下，黨政協商問題實際就是以協商方式調適黨政關系。即以協商原則和法治精神為指導，從改進黨的領導方式和執政方式入手，進一步改善黨政關系，其改革目標就是建構黨政職能分開基礎上的協商型黨政關系模式，這應當是我國政治治理體系現代化關鍵之所在。第一，必須明確黨政職能的區別。執政黨是國家的政治權威、政治領導者，主要職責是實施政治領導或總的領導；政權機關是國家權力中心，是立法者、管理者，其主要職責是行使國家權力，制定法律和進行公共事務管理。執政黨應當尊重政權組織的法定地位和權威，積極支持和保證政權組織充分發揮職權作用和增強代表性，而不應當過多、過細干涉政權運作，更不能在職權上代替政權機關。政權機關的職能活動是堅持黨的政治領導的，政權工作加強了，黨的領導也就加強了。③第二，黨在實施政治領導的過程中進行協商。執政黨在運作領導權、執政權時必須注重科學、民主、法治方式。執政黨提出的治理國家的路線、方針、重大決策、立法建議及向政權機關推薦重要干部等，都應當事先與政權組織、人民政協等進行協商、廣泛征求意見，然后都必須提交人民代表大會經過法定程序形成決議。通過把黨的主張變成國家意志來實現黨的領導，這是實施政治領導的主要方式。要把黨的領導和執政活動納入法治的軌道。政權機關作為民意代表機關和公共服務機關，其基本任務就是民意的表達、整合和提供高質量公共服務。執政黨與政權機關進行協商、溝通，可以更好地了解民意和公共需求，能夠更有效地提出政策建議和發揮利益整合的作用。當然，政權機關也可主動與黨組織就重要事項進行協商、溝通，及時聽取黨組織的意見，同時也讓黨組織方便了解人大、政府或司法機關的工作意向。黨政協商就是要使黨委和政權機關意圖交融、相互理解、健康互動、協調運作，既能更好地實現黨對國家政權的領導和貫徹黨的主張，又有利于發揮政權機關的法定職能作用，形成黨政合力，而且也有助于彼此間相互監督和制約。第三，實踐協商民主執政方式時要堅持“總攬全局、協調各方”的原則，發揮黨組織宏觀控制和服務保障功能。貫徹這一原則就是強調黨作為總的領導者是在政權之外來領導和協調政權，由此保障國家政權的自主運作空間。④這必然要求黨組織在國家治理中要從繁雜的行政性事務中解放出來，善于抓原則性、方向性、全局性、前瞻性、戰略性的問題，提出正確、有效的治國方略；正確處理黨組織與人大、政府、司法機關的關系，支持政權機關、司法機關獨立負責、協調一致地開展職權活動，總攬但不包攬，協調而不替代，控制并不強制，通過協商、溝通進行協調，保證各方各居其位、各負其責、各盡其職，為各方面健康運行創造條件。

4.黨群協商

這主要是執政黨各級組織與相關群眾之間就黨的決策、公共問題或基層矛盾沖突等而進行的協商和治理活動，對現實的公共利益和群眾的切身利益均有直接而重大的影響，關系到黨群關系和諧與否及黨的執政基礎牢固與否。進行黨群協商，要求黨組織將一切關系群眾切身利益的問題以及黨組織需要與群眾協商的事情，以合理的方式公開協商、自由討論，⑤達致彼此溝通、相互理解，公正地解決問題、化解矛盾、平衡利益和回應訴求，使黨組織與群眾或群眾與群眾盡可能達成一致性意見，切實維護群眾權益，改善黨群關系和社會關系。第一，決策協商。黨組織在進行重大決策或提交重大人事變動方案之前，必須通過多種渠道和形式與人民群眾進行協商，廣泛集中民智和群體訴求，使決策真正建立在科學、民主的基礎之上。第二，維穩協商。執政黨和政府面對嚴峻的維穩現實，不再訴諸傳統的高壓式處理方式，而是采用協商引導、柔性執法、疏導和溝通的方式解決問題，善于預防矛盾和避免矛盾激化，充分尊重公民人格和權益，不斷優化黨群關系、官民關系。第三，自治性協商。面對社會利益分化和公民群體間矛盾凸顯，黨組織和政府作為公共權威和組織者，要搭建群眾之間協商的平臺，并扮演公正的協調者、監督者角色，促成群眾之間的“自治性協商”，由公民自身力量管理公共事務，解決公民之間的利益矛盾或各種民事糾紛。我們應當在總結黨群協商經驗基礎上，進一步創造良好黨群協商環境，建立和完善有效的黨群協商機制，明確黨群協商的程序，組建正規的協商指導機構，⑥著力實現黨群協商的常態化、規范化、實效化。

二、協商民主執政方式的現實政治價值

中國共產黨實施協商民主執政方式已經產生了良好的“協商效應”，其發展趨勢不可逆轉。協商民主執政方式對于實現黨的領導、改善黨內外關系、維護社會和諧穩定和提升政治治理水平具有特殊的政治價值。

1.協商民主執政方式能夠推進黨的決策科學化、民主化，有助于提高決策質量和效率

協商民主執政方式下，決策是在平等的協商參與者深思熟慮的審議和暢所欲言的討論中形成的，而且人們能夠超越自我利益的局限，共同追求公共利益，協商討論過程是自由、公開、透明的；決策是在真實的更多的決策信息和信息交流及充分發揮專家作用基礎上形成，能夠比較各種方案的優勢和不足，最終的共識盡可能體現更多人的普遍要求，也吸納少數人的合理主張，因而能夠降低或克服決策中的有限理性；在協商決策活動中，執政黨的先進性和責任心能夠保證決策更好地體現各群體利益的平衡，能夠保證決策體現基本的社會正義。如果經過討論、協商仍沒有取得共識，黨組織也會積極促成多主體持續性合作或自愿妥協，充分尊重各方權益，在廣泛吸納各方面意見和顧全大局基礎上，及時做出適當決策，以保證必要的決策效率。廣泛的參與、充分的協商、正確的引導和及時的決策能使人們對政策內涵和意義理解得更加準確、清晰，這無疑“增加了決策執行成功的可能性”。

2.協商民主執政方式可以促進黨的領導與民主協商有機結合，有利于實現黨的領導

黨的領導最重要的內容就是提出治理國家的政治主張和方略并組織實施。中國共產黨之所以選擇民主協商作為改善和實現政治領導的重要形式和途徑，是因為這種形式和途徑有助于通過黨內外協商實現黨的領導。正如賈慶林所說的那樣：“我們黨的領導，一個顯著特點就是寓領導于協商之中。”⑦一方面，在協商過程中，執政黨從黨內到黨外，廣開言路、廣集民智、廣求良策，真誠聽取和回應各種不同聲音，使黨的主張充分體現各方面的智慧和意見，以便使黨組織作出更高質量的決策和采取更合民心的行為方式；另一方面，通過廣泛、深入的協商，人們更好地了解黨的主張和執政意向，使黨的正確主張成為廣大黨員、民主黨派、政權機關及社會各界的共識和主張，這有利于把黨的主張經過法定程序變為國家意志，把堅持和貫徹黨的路線方針政策變成各主體的自覺行動，從而使黨的領導在民主協商和團結合作中得到實現和加強。

3.協商民主執政方式可以促進執政黨與人民群眾的聯系和互動，有助于密切黨群關系

黨群關系問題實質上反映了民心向背和執政之基的重大問題。協商民主執政方式是黨加強同各方面群眾聯系、充分反映社情民意、廣泛地贏得人心、凝聚人心的最佳途徑和制度平臺。其一，執政黨在協商領導活動中，充分發揮利益整合作用，著力引導人們在利益分化的情況下尋找共同點，能夠使不同群體通過相互協調、理解和自愿妥協，促使各方利益共存共贏，促使國家利益、公共利益得到保障和發展。這種協商中的利益整合能有力地促進黨群關系和諧化。⑧其二，在協商過程中，執政黨自覺貫徹群眾路線，真心實意拜群眾為師，善于從群眾中了解真實情況和聽取意見，真誠傾聽群眾呼聲，真實反映群眾愿望，真正了解各方面群眾最關心最直接最現實的利益問題，并在協商之后認真回應和及時解決問題，這無疑有利于密切黨與人民群眾的關系。其三，協商領導方式有利于促進黨的工作作風的轉變，拉近黨與群眾的距離；有利于增加群眾對黨的信任，為密切黨群關系打下堅實的基礎。

4.協商民主執政方式鼓勵多元主體參與執政運作過程，有利于監督、制約權力

公共權力運作必須受到授權者的有效監督，這是民主社會的一條政治公理。執政黨如果失去必要的監督、制約，就不能真正實現黨的正確領導，就會導致政治關系紊亂，產生權力濫用和腐敗，使黨脫離群眾和失去先進性。我國執政黨實施協商民主執政方式中，多元協商主體廣泛參與政治過程，協商又遵循“和而不同”的協商理念與合法程序，協商過程和結果都是公開的，且協商結果具有回應性，這都對決策過程和權力運行形成了一定的制約和監督。

5.協商民主執政方式的運作能夠形成國家治理的有效機制，有助于化解社會矛盾、建設和諧社會

一是通過公開、平等、真實的協商民主執政過程，拓寬反映社情民意的渠道，能夠形成最廣泛的政治參與、最大程度的包容和吸納各種利益訴求的參與和表達機制，能夠形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力和體現公平正義的決策機制，形成能夠全面表達、有效平衡和科學調整社會利益的利益協調機制。這三種機制作為國家治理體系的基本機制，是實現國家的良好治理和構建和諧社會的重要制度基礎。二是在各種形式的協商過程中，執政黨注重培育和諧政治社會關系，積極引導多元主體形成共識，促進各主體相互包容，有利于創造良好的社會和諧氛圍。三是在協商領導活動中，執政黨善于把協調利益關系、解決矛盾的重點放在基層，密切聯系基層群眾，保護弱勢群體，培養群眾的公民意識和責任感，把開展基層民主協商作為化解矛盾、理順情緒、解決問題、融洽關系、團結協作、穩定秩序、促進社會和諧的重要平臺和堅強基石。四是在協商領導過程中，執政黨各級組織和領導干部需要不斷提高治理公共事務、協調利益關系、做好群眾工作、調動各主體積極性、處理人民內部矛盾和維護穩定的能力，這更適應領導國家治理與和諧社會建設的需要。

綜上所述，中國共產黨的協商民主執政方式，適應新的執政環境和國家現代化總進程，反映了執政方式現代化的正確發展方向。協商民主執政創新，既肯定了廣大黨員和人民群眾的主體地位，又堅持了民主集中制和黨的領導地位；既發揮了民主黨派、各族各界人士和國家政權機關的應有作用，又實現了執政黨的政治領導；既增強了黨和國家的活力，又維護了合法政治權威與社會和諧穩定。協商民主執政方式，體現了科學執政、民主執政、依法執政的統一，體現了堅持黨的領導、發展人民民主、建設法治中國的統一，也體現了黨對國家和社會的控制、國家和社會對黨的制約、黨本身主動依循執政自律的統一。應當認真總結和研究執政黨協商民主執政方式的新經驗、新理念、新方法，進一步完善協商民主執政機制，豐富協商民主執政形式，提升協商民主執政質量。

注釋

①②《中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編》，人民出版社，2012年，第23—24、47頁。③《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第339—340頁。④林尚立：《中國共產黨與國家建設》，天津人民出版社，2009年，第277頁。⑤趙小芒：《新形勢下我國協商民主執政方式的改革》，《學習與實踐》2012年第12期。⑥高勇澤：《執政黨協商民主理論研究》，《黨政論壇》2008年第6期。⑦賈慶林：《健全社會主義協商民主制度，為全面建成小康社會廣泛凝聚智慧和力量》，《求是》2012年第23期。⑧何增科等：《中國政治體制改革研究》，中央編譯出版社，2004年，第135頁。

責任編輯：浩淼南武