新型城鎮化新在何處

張永軍

新型城鎮化規劃突出體現了“存量優先”的基本原則，即政府不再是單純地追求外延城鎮化率的提高，而是優先考慮已進城農民的市民化，提高城鎮化內在質量。

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》與以往有很大不同，除過量化指標體系以外，新型城鎮化規劃突出體現了“存量優先”的基本原則，即政府不再是單純地追求外延城鎮化率的提高，而是優先考慮已進城農民的市民化，提高城鎮化內在質量。

從《規劃》來看，有以下“新”的關注點：

以人為本，加速農民工市民化

《規劃》首次提出了常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率兩個城鎮化率指標。按照規劃，我國常住人口城鎮化率將從2012年的52.6%提高到2020年的60%左右，戶籍人口城鎮化率將從2012年的35.3%提高到2020年的45%左右。

為何要設定兩個城鎮化率指標？國家行政學院經濟學教研部主任張占斌認為，這是基于現實國情作出的戰略規劃。

張占斌說，與西方國家不同，受城鄉二元體制束縛，中國的農民要想變為市民，大多要經歷農民工這個過渡階段，這就使很多人在統計上已被視作城里人，但實際身份卻依然是農民，無法共享城鎮化發展成果，大量的“鐘擺式”和“候鳥型”人口流動也造成了巨大的社會代價。

張占斌認為，這次規劃將城鎮化率細分為常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率，并提出到2020年將二者差距縮小2個百分點左右，就是針對當前人口城鎮化滯后問題作出的重要調整和部署，充分表明今后的城鎮化發展將更加注重質量，必須以人為本，加速農民工市民化。

既然人的城鎮化如此重要，為何不將戶籍人口城鎮化和常住人口城鎮化目標水平一致起來？張占斌指出，城鎮化是自然歷史過程和經濟社會發展過程，它的發展必須從基本國情出發，決不能盲目刮風、一哄而上、搞大躍進。“戶籍人口與常住人口的差別，關鍵在于戶籍背后的諸多福利上。如果單純追求指標上的一致，并不難實現，只需不做區分，統一放開城市戶口即可，但這樣做無異于自欺欺人，面子上好看了，但里子卻沒什么改變。現實中很多地方已‘率先統一了戶口，但實際上新市民與老市民的福利待遇仍有不小差別。”

張占斌認為，戶籍人口城鎮化率的提高，跟一個國家的經濟發展水平和地方政府的財力等密切相關，“每年一個點左右的目標增長速度，充分考慮了未來城鎮化發展的外部環境和內在條件，這樣的速度是適宜的、可行的，有利于引導地方從各自實際出發，穩步推進城鎮化。”

城鎮基本公共服務均等化

受城鄉分割的戶籍制度影響，目前被統計為城鎮人口的2.34億農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務，這成為我國城鎮化進程中一個十分突出的問題。

對此，《規劃》開出了“藥方”：在推進戶籍制度改革，讓符合條件農業轉移人口落戶城鎮的同時，積極推進城鎮基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變，逐步解決在城鎮就業居住但未落戶的農業轉移人口享有城鎮基本公共服務問題。

張占斌認為，這一“兩手抓”的部署，牽住了破解城鎮化難題的“牛鼻子”。“城鎮化質量的提升，很大程度體現在公共服務上。農村勞動力在城鄉間流動就業是長期現象，按照規劃，到2020年，將會有1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，但在此之外，還將有2億左右的農民工無法落戶城市，他們的基本公共服務要求同樣強烈、不容忽視。”

在此次規劃設定的基本公共服務指標中，農民工隨遷子女接受義務教育被放在了非常重要的位置，而且要求也最高，比例接近全覆蓋。張占斌指出，這充分表明了國家對于保障農民工隨遷子女平等享有受教育權利的高度重視。

目前全國有1400多萬農民工隨遷子女，80%在公辦學校就讀，仍有20%在民辦學校，甚至不正規學校就讀，同時農村還有5800多萬留守兒童，無法在父母身邊就讀，“他們的教育問題，絕不是一件在哪里上學的小事情，而是事關社會公平正義的大問題。這次政府下大氣力解決農民工子女教育問題，歸根結底就是要暢通社會縱向流動渠道，讓底層老百姓也能看到向上的希望，確保貧困不會因教育缺失而代際傳遞，這樣做也有利于激發社會活力。”

改善人居環境，破除各種“城市病”

城市基礎設施是城市正常運行和健康發展的物質基礎，當前，我國城市基礎設施仍存在總量不足、標準不高、運行管理粗放等問題。這次《規劃》專門針對基礎設施建設的諸多“短板”設定了“硬杠杠”，中國社科院城市發展與環境研究所副所長魏后凱認為，這對于改善人居環境，增強城市綜合承載能力，提高城市運行效率，破除各種“城市病”具有重要作用。

在城市的諸多“病灶”中，交通擁堵最為老百姓詬病。為此，《規劃》特別提出，未來要將公共交通放在城市交通發展的首要位置，百萬以上人口城市公共交通占機動化出行比例從2011年的45%提高到2020年的60%。“明確公共交通占比非常必要。”魏后凱說，隨著城鎮化的快速推進，老百姓的出行需求日益旺盛。與此同時，城市規模也在迅速擴大，居住地和工作地的距離越來越遠。“在這樣的大背景下，解決交通問題，靠私人小汽車肯定行不通，必須大力發展公共交通。”

但現實中，北京、上海等一些大城市，在推動公共交通普及上并不順利，不少老百姓寧肯在路上堵著，也不愿選乘公共交通。對此，魏后凱指出，這主要是由于公共交通在線路設計、等車時間、行車速度、乘車環境、換乘便利性等方面與群眾的期望還有較大差距。

魏后凱說，要想補齊公共交通的短板，必須大力推進大容量地面公共交通系統和城市軌道交通建設。同時，不斷優化公共交通站點和線路設置，推動形成公共交通優先通行網絡，提高覆蓋率、準點率和運行速度，此外，還應在換乘頻率較高的站點附近，大幅增加停車場，方便私家車與公共交通間的換乘銜接，這樣才能真正提升公共交通的吸引力。

節約集約用地，建設綠色城市

目前，城鎮化過程中，一個突出的問題就是“土地城鎮化”快于人口城鎮化，建設用地粗放低效，寬馬路、大廣場成了不少地方的“標配”，大量新城新區“地廣人稀”，不斷出現“鬼城”。統計顯示，1996—2012年，城鎮建設用地年均增加量達到了357萬畝。

“這種城市建設用地的粗放模式風險不小。”魏后凱說，人多地少是我國的基本國情，但目前我國城鎮居民人均建設用地面積早已超過國家規定的80—120平方米的標準，也已達到甚至超過發達經濟體的水平。土地的盲目擴張，帶來的是大量耕地特別是優質耕地被占用，在很多地方甚至出現了“平地建城植樹，基本農田上山”的怪狀，糧食安全受到嚴峻挑戰。

魏后凱認為，這次規劃強調人均城市建設用地要不超過100平方米，非常有針對性，充分表明了國家推進節約集約用地的堅定決心，“推進新型城鎮化，各地就不能再像過去一樣‘粗放了，必須嚴格控制新增城鎮建設用地規模，嚴格執行城市用地分類與規劃建設用地標準。以后用地只能把更多的心思放到存量挖潛上。”

霧霾無疑是眼下中國最熱門的詞匯之一，從南到北、從東到西，不斷惡化的空氣質量讓國人眉頭緊蹙，成為人民群眾的“心肺之患”。《規劃》明確要求，地級以上城市空氣質量達到國家標準的比例要從2012年的40.9%提高到2020年的60%。魏后凱認為，設定這個指標表明了國家對于大氣污染問題的高度重視，但60%這個不算很高的比例，也表明了治理大氣污染的艱巨性。

魏后凱指出，空氣質量改善，最大的難度在于單靠某一個城市無法實現，必須在一個大的區域范圍內形成聯防聯控聯動的機制，才能最終取得成效。endprint