食品安全改革的“渭南模式”

李承明　劉建

頂層設計要求各地貫徹中省的改革總體部署，落實改革的目標任務。頂層設計要求確保改革的正確方向，確保改革的系統性、整體性、協同性。改革同時需要基層創新實踐，要求基層部門要有改革的緊迫感、改革的主動性、改革的使命感。基層改革直面群眾關切、群眾訴求，需不等不靠。基層改革立足千百萬群眾創新的沃土，面向廣大群眾的改革智慧和豐富的實踐課題。基層改革空間廣闊，大有可為。

先行試水策動此次改革的陜西渭南，早于全國發動了本輪食品安全改革試驗，在獲得國家認可的基礎上，自2011年底以來的兩年多時間，改革正逐步深入、制度已日臻完善、體系已基本形成。改革進程已從“研發”步入“中試”階段，按照先期形成的一套較為完善的“設計書”和“施工圖”，渭南正重點突破，有序推進。

用機制創新破解監管難題

民以食為天。一段時間，食品安全成為百姓關注、官員頭疼的一件大事。有網民曾經發帖抱怨，“一個可以把神舟送上天，把蛟龍送下海的世界第二大經濟體，卻管不好百姓的食品安全，可見食品安全管理比登天還難。”

話雖偏激，但又不無道理，也充分揭示了當時脆弱的監管體系。

渭南也未能例外。當地一位官員有些尷尬地說：“在渭南，食品安全曾經是個老大難問題。”

2010年初，20噸三聚氰胺超標的奶粉經渭南市樂康乳業有限公司回流市場，央視《焦點訪談》連續播了兩期節目。

2011年7月，又發生了“雨潤問題肉事件”，一些代理商反映，在陜西省雨潤集團渭南生秦公司配送給他們的豬肉中，發現問題豬肉，且動檢部門嚴重失職、商務部門查了又放。后經媒體追蹤報道，最終15名行政人員被給予撤職、記大過、停職檢查等處分。

針對食品安全管理體系的缺陷和漏洞，時任市長徐新榮表示，針對現行“分段監管為主，品種監管為輔”的管理模式，渭南市將試點食品安全綜合管理體制。這是官方有關渭南食品安全改革的首次公開表態。

2011年8月，渭南市向陜西省政府提出了食品安全監管體制改革試點意見，經省政府批準后啟動了改革試點，也由此拉開了渭南食品安全改革的序幕。

2011年11月15日，渭南市召開食品安全改革動員大會，這一天被認為是這次改革的起始點。

動員會之后不到兩月，最早一批基層所就已經正式開展工作。所轄鄉鎮率全國之先而有了佩戴著FDA袖章的食品安全監管人員的身影。

渭南市實施食品安全監管體制改革前，全市涉及食品安全監管的有農業、商務、衛生、質監、工商等9個部門，相關法律法規185部，許可事項249項，執法事項260項。農牧部門負責初級農產品的監管，質監部門監管食品生產加工環節，工商部門監管食品流通環節等。

渭南首先將涉及食品安全的監管機構、許可管理、執法監督、技術資源等四個方面進行整合。把農產品、畜產品、水產品的監管職能、人力和技術資源整合到一個部門統一管理，把食品生產、流通、餐飲服務的監管職能、人力和技術資源整合到一個部門統一管理。同時在縣（市、區）設立農產品檢驗檢測中心和食品檢驗檢測中心兩個技術檢驗機構，在鄉鎮（街辦）設立相應的食品安全執法派出機構。市縣公安部門設立專門的食品安全執法機構，充實一線監管力量。改革后，9項行政審批、16項行政執法職能統一交由渭南市食品藥品監管委員會管理，涉及工商、衛生等6部門。

“所謂渭南模式，就是把多頭管變成一頭管，把沒人管變成有人管。”渭南市食品藥品監管委員會主任王建軍總結說。

用方法創新構建監管體系

為了推動改革，渭南市政府三次召開26個部門參加的改革專題會，每次都是一把手直接動員。“都說食品安全改革老大難，老大難。老大重視就不難。”一位參加了動員會的官員說。

兩年來，渭南堅持以保障安全為首要任務，以體制改革機制創新為根本動力，以強化監管為主攻方向，以轉變作風為重要保障，使全市食品藥品安全形勢穩定向好。

首先是改革完善食品藥品監管體制。按照橫向整合監管職能、縱向延伸監管觸角的框架，品種監管為主、環節監管為輔的原則，市級管決策、縣鎮（辦）管執行和過程的工作格局，實現了從“地頭到餐桌”的無縫隙監管。將農業、畜牧、質監、工商等部門涉及農產品、食品安全的檢驗檢測設備予以整合，成立市縣兩級農產品食品檢驗檢測中心，在鄉鎮配備快檢箱，實現快速檢測的技術支撐體系。在全市143個鎮（辦）設置96個基層食品藥品監管所的基礎上，由明確每個鎮辦都要設立食品藥品監管所，執法人員按萬分之三標準配置；3203個行政村均設立了食品藥品監管協管員，構筑起全覆蓋的基層群防群控網絡。

其次是創立了“十個一”的基層食品藥品監管所創建模式。指導大荔縣局積極探索鎮辦基層所監管創建模式，提出了“十個一”基礎設施建設標準，即：一處相對獨立的辦公場所、一臺執法車輛、一套快檢設備、一部投訴電話、一臺復印機、一臺打印機、一臺攝像機、一部照相機，每個股室一臺電腦，每人一套辦公桌椅。該標準被省食品藥品監管局采用并在全省推廣。

再次是積極探索監管模式。體制改革后，鼓勵各縣市區探索創新，形成了一些比較成熟、務實管用的監管模式。韓城新城區將轄區劃分為9個網格，采取“格長”負責制進行管理。潼關縣嚴格面粉、豆芽生產加工過程監管，杜絕隨意添加行為。蒲城縣在第三高級中學實行學生就餐分餐制。澄城縣對餐廚垃圾實行集中回收管理，富平縣在16家餐飲企業安裝了油水分離裝置，斬斷了地溝油回流餐桌的利益鏈。臨渭區孝義鎮、固市鎮采取農村家宴備案制、大荔縣把流動餐車納入監管范圍等等。這些探索，極大促進了食品安全監管水平的提升。

最后是著力破解監管難題，鐵腕整治食品藥品市場。針對小作坊、小攤販、小餐飲等薄弱環節，依據實際，確定了豆芽、豆腐、帶把肘子等10個重點品種和農村紅白喜事聚餐、校園周邊流動小餐飲等5種特殊業態15個課題，廣泛調研、反復論證，制定了渭南市食品加工小作坊管理、豆腐制品小作坊生產技術、豆芽小作坊生產技術、小餐飲管理等9個管理規范。在加強日常監管的同時，按照常年有整治、月月有重點的要求，以天天“3.15”為目標，有針對性加大重點區域、重點行業的整治力度。先后開展了“亮劍”、“希望”、“春雷”、“清涼”、“成長”、“綠劍”、“溫暖”等執法專項整治，清理取締了一批不符合食品安全條件的生產經營單位。

抓管理創新建長效機制

通過體制改革大大減少了部門職能交叉、邊界不清造成的推諉、扯皮現象，基本解決了技術力量低水平重復建設問題，監管投入集中統一使用，監管力量明顯增強，效率明顯提高。

通過建立基層監管網絡，使食品安全薄弱環節得到加強，明確了小作坊、小攤販、農家樂、現場制售等空白地帶的監管責任。特別是城鄉結合部、廣大農村地區食品藥品市場有了專職監管隊伍，消滅了監管空白和盲區。

以合陽縣為例，合陽縣屬農業大縣，食品產業比較脆弱，全縣食品生產企業僅有17家，食品加工小作坊共138個，涉及豆腐、豆芽、鹵肉、醬醋、粉條和各類面食加工等行業，曾存在“小、散、亂、差”的共性問題，多數隱藏于城鄉結合部和背街小巷，且穩定性較差，監管難度大。

2013年以來，合陽縣食品藥品監督管理局按照“整頓一個產品、規范一個行業”的整體思路，對豆腐豆芽和鹵肉加工作坊分別組織了專項整治，破解了多年以來的行業潛規則，確保了大家舌尖上的安全：豆腐中非法添加工業石膏的行業規則在整治中得以遏制，通過全部停業整頓、跟蹤監管、制定標準、業務培訓、現場指導、聯合驗收、核發資質、配發憑證、發放印章、一證一章、一章一號等環節的工作，全縣原來的豆腐由22家減少為16家，關停了6家，整個行業情況煥然一新；在豆芽整治中，與公安部門聯合，查獲了無根素、激素等多種非法添加物，送檢了9個批次，公安機關抓捕犯罪嫌疑人9個，追究刑事責任3人，實現了行政執法與刑事司法的銜接，豆芽加工戶由原來的9家縮減為6家，關停了3家，全行業徹底規范。

基層創新助推改革前行

2013年3月10日，《國務院機構改革和職能轉變方案》公布，當天全中國關注這項改革的基層監管者接近100萬人。一位網名“maopark”的基層監管者在工商系統聚集的“紅盾社區”里驚呼：“原來國家要搞的是渭南模式，當初怎么沒人發現這一點？”

此輪國家改革方案，在監管銜接和內部職能設置等方面充分吸取了渭南改革的經驗和教訓。

2013年1月，陜西省政府工作報告中明確提出“推廣渭南食品安全監管體制改革試點經驗”。

經過兩年探索實踐，渭南食品安全改革取得了初步成效，通過體制改革促進工作機制、監管制度的創新，充分調動了各方面的積極性，推動了社會共治，形成了企業責任首負、行業誠信自律、人人參與監督的良好局面。使渭南食品藥品安全總體形勢得到明顯好轉，沒有出現大的問題。

目前，渭南食品藥品改革已進入深水區，同時也存在著一些問題和困難。王建軍認為，現在面臨的主要難題是經費不足和專業技術人員偏少，特別是高層次人才奇缺。

王建軍在接受本刊記者采訪時說，人才問題是渭南食品監管工作的當務之急。據了解，改革后，渭南全市監管人員達到1608名，但隊伍組建時間短，人員從不同部門行業劃轉組合而成。由于新部門承擔了食品、藥品、保健品、化妝品、醫療器械、食用農產品等監管職能，原有人員的知識構成、執法方法、思維定勢還不能適應新任務的需要。盡管招錄了一批專業人員，但專業技術人員偏少，高層次人才奇缺，提升監管能力、執法素質的任務還很艱巨。

資金投入也是渭南改革面臨的一大難題。渭南是農業大市、財政窮市，盡管市縣兩級財政已投入3300萬元，為基層所配備執法車102臺，快檢儀器105臺，解決基層所辦公場所、辦公設備、執法裝備，但與規范化標準化建設要求相差甚遠。

任何一項改革都不是一蹴而就的，改革是一個長期的過程。

2014年是全面深化改革年，王建軍表示，渭南市食品藥品監管系統要堅持“依法監管、科學檢測、服務人民、促進發展”理念，以強化能力建設為主線，不斷探索、創新品種監管與環節監管相結合的模式，統籌推進各項工作，進一步鞏固和發展食品藥品安全形勢穩定向好，確保老百姓舌尖上的安全。

民以食為天。食品安全重于天，渭南市的食品安全監管體制改革，這一敢為人先的民生舉措，正在為食品安全問題的制度化解決、食品產業的規范化管理探索新的道路。