生態建設項目的公共價值績效及其內部結構
——以河北省赤城縣為例

□樊勝岳 陳玉玲 楊建東

[中央民族大學 北京 100081]

20世紀末以來，我國相繼實施了京津風沙源治理、21世紀首水工程、退耕還林、“三北”防護林、全面禁止放牧等重大生態工程。這些生態建設項目實施后的結果和績效如何，是值得深入研究和回答的重要課題[1～7]。

當前生態建設項目的績效評價，大都從生態效益、經濟效益和社會效益三個方面去度量[8～20]。這種工程項目通用的評價體系，雖然能夠對項目執行是否完成最終目標有一個簡明的結果判斷，但是它的缺點也非常明顯：不僅對生態建設過程中政府和農戶等行為主體的行動較少涉及，而且無法對生態治理過程是否公平、政府效率如何、生態結果是否可持續等關鍵問題給予說明[21～23]。另外，在我國當前大力推進政府績效管理的時候，生態建設項目作為政府公共政策的一個重要內容，其績效評價如何與政府績效評價接軌，從而納入政府績效管理體系，則是一個更為重要的問題。本文擬從公共價值角度，構建生態建設行為過程與生態效果相結合的生態建設項目績效評價指標體系，以赤城縣為例，對該縣實施的4種生態建設項目的績效及其內部結構進行分析，為生態建設工程的公共價值績效評價提供案例，也為政府績效從項目層面進行評價提供一種新嘗試。

一、基于公共價值的生態建設項目績效評價指標體系構建

（一）生態建設項目公共價值的核心內涵

公共價值的概念是哈佛大學Mark Moore教授1995年在他的《創造公共價值：公共部門的戰略管理》一書中提出的[24]。他認為公共管理者的主要任務就是要致力于尋求、確定和創造公共價值。在新公共管理之后，新的公共行政學范式即公共價值管理范式正在興起[25～27]。然而，當前公共價值的內涵仍然沒有準確界定，其定義在不同領域有不同的側重點[28～31]。這既說明公共價值管理范式的豐富內涵，同時也為政府公共價值管理和績效評定帶來了嚴重的困難。

對于生態建設項目的公共價值的核心內核，我們應該從公共管理范式的變遷路徑和生態建設的特點中去尋找。公共行政經歷了“傳統的公共行政學——新公共行政學——新公共管理學”三次“范式”轉換[32～35]。傳統的行政管理學以“效率”原則為最高標準，新公共行政學以“公平”為核心，在保證效率的基礎上要做到公平；新公共管理學以“績效”為重點，在保證效率、公平的基礎上盡量做到績效最好。從公共管理范式演化過程可以看出，每一個新產生的行政學范式，都是在包含前一范式核心內涵的基礎上進行擴展和創新。作為新興的公共價值管理范式也應如此。公共價值開始普遍被視為比公共物品更為廣泛的價值體，涵蓋公共過程的產出及結果，從而全面體現公共管理的“效率性”、政策的“公共性”、對“合作生產”主體的尊重性以及政策效果的“可持續性”[26]。這些方面都應該成為公共價值管理范式的核心內容。

生態建設就是恢復或重建一個生態系統，使其提供生態服務這種公共物品。生態建設項目的執行過程，不僅是生態服務這種公共物品的生產和提供的過程，更是各級政府利用其行政動員能力，與生態建設者——農戶合作，讓農戶在參加具體生態建設過程中逐步提高生態保護意識，使生態建設工程取得生態、經濟和社會價值的過程，更廣義地講，是政府創造公共價值的具體體現。生態建設項目本身具有的特點，使得以公共價值為基礎評價其績效成為必然的選擇。

（二）基于公共價值的生態建設項目績效評價指標體系的構建

生態環境建設的主要目的就是通過生態恢復與重建，建立一個穩定的生態系統，為區域提供更高的生態效益。生態建設項目公共價值的評價需要從政策執行過程+生態建設終端結果來度量。生態建設項目的公共價值績效，則在體現公共管理公共價值核心內涵的基礎上，充分反映著生態建設政策的特點，從公平性、自愿參與性、可持續性、效率性、生態建設項目的終端結果等5個方面來評價。

這里主要從公平性而不是公共性去評價生態建設項目，是由生態項目的特殊性決定的。生態建設工程中的農田、草地、森林，一般來說都已經進行了產權分配，并長期保持不變。生態建設獲取的生態系統服務是一種公共物品，所以生態建設項目的公平性首先應該體現在對農戶（牧戶）生態補償的足額和足量的發放上。然而我國現行的某些生態建設政策存在生態補償程度低、甚至完全不補償的情況[11～13,35～36]。這不僅沒有充分體現對生態建設參加者利益的尊重，也為已經建設和恢復的生態系統的維護和持續帶來很大隱患。可見，公平性指標更能反映生態建設過程的狀況。

根據上述分析，構建了生態建設政策績效的評價指標體系，見表1。需要說明的是，表1中公平性、自愿參與性、可持續性和效率性4個指標都分解為政府和農戶兩個維度，并設置了幾乎相同的指標，這是因為我國的生態建設是由政府主導、廣大農戶參加的生態工程，政府和農戶在生態建設中的目標、利益及其取得方式都是不同的，因此，生態建設政策從政府角度和從農戶角度來評價就可能不同。表1指標的設置方式，正是基于這個假定。

表1 生態建設政策的公共價值績效評價指標體系

二、赤城縣生態建設項目及其數據獲得

（一）赤城縣概況

赤城縣位于北京北部，潮白河水系白河流域，東與承德豐寧、北京懷柔縣接壤，南與懷來、北京延慶縣毗鄰，西與崇禮、宣化交界，北靠壩上沽源縣，是北京飲用水源地和生態保護屏障。赤城縣土地面積5287km2，下轄9鎮、9鄉，440個行政村，1318個自然村。截至2011年底，全縣人口29.6萬，其中農業人口24.3萬人，占全縣總人口數的81.8%。地區生產總值561215萬元，人均地區生產總值1.89萬元。

（二）生態建設項目的實施

赤城縣自21世紀以來，主要開展了京津風沙源治理工程、首都水資源可持續利用工程（以下簡稱首水項目）和全面禁牧政策。其中，京津風沙源治理工程包含水利項目、林業項目、草地項目、塞北林場工程以及退耕還林5個子項目。本文限于篇幅所限，根據生態項目實施區域的完整性和代表性，選擇退耕還林、小流域治理、首水工程、全面禁止放牧4種生態建設項目，對其進行公共價值績效評價。

1．首水工程

2001年開始實施的《21世紀初期首都水資源可持續利用規劃》項目，截至2012年底，完成5個項目區13條小流域，治理面積4.71萬hm2，涉及70個行政村，總投資13649萬元。建設內容包括：新修梯田1545hm2，水土保持林30768 hm2，經濟林1651 hm2，種草267hm2，封禁治理19233 hm2，谷坊壩3907道，攔沙壩25道，旱水窖467個，護壩20.33Km，溝頭防護48.23萬m2，道路179Km。在管理上，縣政府批準成立了“密云水庫上游水土保持工程建設管理處”，具體負責工程建設與管理。

2．退耕還林

2002年開始啟動退耕還林工程，2006年完成，總計1.66萬hm2。退耕還林配套荒山造林實施10年，總計2.5萬hm2。退耕還林政策涉及18個鄉鎮和3個林場，種植林種為生態林和經濟林，其中，生態林面積16354.5 hm2，占總面積的98.5%，經濟林面積245.5 hm2，占總面積的1.5%。主要樹種有黃芩、山杏、油松等。

退耕還林從實施開始就對農戶進行補償，生態林補償期16年，分兩期：第一個補助期8年，補助標準為2100元.hm-2.a-1，苗木費一次性補償750元.hm-2；第二個補助期8年，補助標準為1050元.hm-2.a-1。農民承包的耕地和荒山植樹造林后，承包經營權期限延長至70年。

3．小流域治理

2001年開始實施，投資標準為2000元.hm-2。到2012年底，實施面積2.24萬hm2。建設內容和實施方法與首水工程項目基本相同，并配套水源工程352處，節水灌溉613處。

4．全面禁止放牧

赤城縣政府根據《河北省關于家畜禁止放牧實行圈養的暫行規定》，印發《赤城縣禁牧實施辦法》。2003年開始，在全縣范圍內實施全面封禁政策。禁牧區范圍涉及18個鄉鎮，440個行政村，近24萬人。

禁牧政策由于沒有補償，實施難度大。為順利開展禁牧工作，禁牧初期，縣政府各部門抽調工作人員與鄉級干部組成工作組，到各村全面開展宣傳、教育工作。林業局、畜牧局和公安局成立聯合執法大隊參與監管，2005年，禁牧大隊劃分到林業分局，負責林業、畜牧工程區禁牧，水務局單獨成立水利禁牧派出所，負責水利工程區禁牧。2009年，禁牧大隊改名為森林公安局，水務局撤銷禁牧派出所，職能劃歸森林公安局，禁牧工作由森林公安局直接負責。為加大監管力度，縣政府將全縣440個行政村按大、中、小三種類型及管護工程任務，以片或村為單位配置584個護林員。護林員受鄉鎮和禁牧大隊雙重管理，每人月平均工資600元，按月發放。為了使禁牧處罰制度化，赤城縣政府制定了違規放羊的處罰標準，發現偷牧行為，一只羊罰款10元。

（三）調查方法和數據獲得

2013年7月，由作者參加的研究小組對赤城縣進行了實地調查①。主要對全縣不同生態類型區進行田野調查，了解生態建設項目實施和農戶參與生態建設的基本情況；在赤城縣政府辦公室、水務局、林業局、畜牧水產辦、發改局、財政局等政府部門隨機選取了45位政府相關人員填寫了調查問卷。各個指標的賦值標準，見表1。獲得有效調查問卷43份，依次輸入EXCEL軟件，求出各指標的平均值，見表2。在水務局、林業局、禁牧大隊、畜牧水產辦等項目實施相關部門，調查4種生態項目實施的具體效果，見表3。

表2 生態建設政策績效評價政府調查結果

（續表）

表3 4種生態建設政策的實施效果

農戶調研選擇云州鄉沙古墩村、赤城鎮黃土嶺村。沙古墩村103個農戶，約500人，畜牧養殖在農戶收入中的比例較高，是首水工程、京津風沙源小流域治理項目、全面禁牧的重點實施區域。赤城鎮黃土嶺村156個農戶，470人左右，以種植為主業，是退耕還林、首水工程項目的重點實施區域。在這兩個村隨機選取了72個農戶進行訪談式的問卷調查，其中云州沙古墩村41份，赤城鎮黃土嶺村31份，各個指標的賦值標準，見表1。最終獲得69份有效問卷，依次輸入EXCEL軟件，求出各指標的平均值，見表4。

表4 生態建設政策績效評價農戶調查結果

（四）指標權重的確定

表1中各指標權重值的確定，是定量評價生態建設政策的關鍵一環。采用AHP（analytic hierarchy process）決策分析法，確定評價指標的權重[37]。各層次指標權重的計算步驟大致如下：

第一，第一層指標權重值的確定。按照近5年來在學術研究發表相關研究論著作為選擇的標準，邀請公共管理和生態環境方面的15位專家組成專家系統，按照標度說明（表5）對于表1中第一層次指標填寫判斷矩陣表。

第二，政府維度中有關指標權重值的確定。我們在赤城縣水務局、林業局、農牧局邀請15位公務員，由課題組人員召開生態建設政策績效評價的培訓會議，介紹從公共價值角度評價生態建設政策的必要性，并在課題組的指導下，根據標度（表5）去填相關指標的判斷矩陣。

第三，農戶維度中有關指標權重的確定。請求水務局、林業局在項目實施區抽取15位農民，參加與公務員相似的培訓，但要讓當地人把課題組的語言翻譯為當地方言，讓他們逐步明白每個指標的含義。這15個農戶是隨機抽取，并且為了消除指標數據和指標權重調查相同農戶可能產生的系統誤差，這些農戶不包括在調查農戶樣本中。在課題組的指導下，根據標度（表5）去填相關指標的判斷矩陣。

表5 標度說明表

把上述過程中得到的判斷矩陣表，依次輸入yaahp 層次分析法軟件(V.7.5)中②，得出各個指標的判斷矩陣和權重值，見表1。

三、結果分析與討論

（一）4種生態建設項目的公共價值績效及其內部結構

生態建設項目績效評價值最大為1，最小為0。為了直觀反映效果，把生態建設項目績效評價指數0.0000～1.0000的評價值劃分為5個等級，對應的績效級別分別為：很差，較差，一般，較好，很好。

計算結果顯示，退耕還林和首水工程的公共價值績效評價值分別為0.9013、0.8754，實施效果很好；小流域治理的公共價值績效評價值為0.7161，實施效果較好；全面禁牧項目的公共價值績效評價值為0.1538，效果很差。

小流域治理與首水工程的建設內容類似，造成其績效差異的主要原因在于資金投入方式的不同。首水工程投資標準為30萬元/km2，全部由國家投入。小流域治理屬于京津風沙源治理項目中的子項目，國家與地方投資比例為2：1，國家投資20萬元/km2，地方配套10萬元/km2，地方政府將配套投資這部分轉嫁給了農戶。在小流域治理施工過程中，水務局要求農戶以投入勞動折算投資的形式參與工程建設。據統計，項目建設的11年間，農戶投入勞動折合投資總計1421萬元，占總投資額20.70%。農戶較高的勞動投入，挫傷了他們參與工程建設的積極性，造成小流域治理的績效低于首水工程績效。

從這4種生態建設項目績效的內部結構來看（表6），除去終端績效（X1）和過程績效（X2）的權重系數，首水工程、退耕還林、小流域治理項目終端績效值分別為0.8799、0.9579、0.8396，實施效果很好，全面禁牧政策的終端績效值為0.7416，效果較好。這說明4種生態治理項目都取得了良好的生態效果；從過程績效來看，4種生態建設項目的過程績效都小于終端績效。但首水工程、退耕還林和小流域治理項目的過程績效和終端績效差別不大，全面禁牧項目的過程績效只是終端績效的12.90%，兩者相差懸殊。

表6 4種生態建設政策公共價值績效的內部結構

過程績效和終端績效的顯著差異，反映了當前生態政策實行過程中存在的重大問題：一，沒有補償或者補償較低的生態項目，政府機構都是采取由上往下強制性推行的方法實行，未充分征求農戶等相關主體的意見，為農戶和政府之間產生矛盾和不協調埋下隱患；二，當前生態項目過度關注生態效果，而不關注政策實施過程。項目的驗收也主要針對生態效果，導致生態項目推行的效率很高，能按時完成，基本達到項目預期目標要求。但這是以犧牲農戶的利益、耗費巨大的成本為前提的。全面禁牧項目就是這樣的一個例子：赤城縣全面禁牧項目于2003年1月開始實施，由公安局、林業局、畜牧水產辦、水務局派專人聯合成立禁牧大隊，實行聯合執法。禁牧大隊10多人天天下鄉，抓到偷牧的農戶按每只羊罰款10元計算罰金。對不配合的農戶按罰金的金額，抓價值相當的若干只羊帶回派出所，由農戶交完罰金后贖回。

赤城縣位于農牧交錯帶，草食畜牧業是農民的重要收入來源。禁牧前，農戶都是以草畜牧，靠天養畜。實行全面封禁以后，農戶不得不自己購買飼料和飼草，養殖成本大大提高，還加大了勞動投入，而政府并沒有提供任何生態補償，農戶參與性很低，偷牧現象一直存在，并隨著禁牧政策執行力度的大小而變化。2009年以后，由于羊肉價格的上漲，農民養羊積極性高漲，而且農戶的維權意識也不斷加強，甚至有部分農戶上訪，反映禁牧罰款沒有法律依據。禁牧工作難以進行，農戶養羊數量大幅度回升，禁牧政策流于形式。

（二）不同的行為主體對于同一個生態建設項目績效評價的差別

在生態建設過程中，政府和農戶所處的地位不同，在生態治理過程中的目標是不同的，因此同一個生態政策，政府和農戶對其評價可能差別會很大。赤城縣4種生態建設政策過程績效的政府角度和農戶角度評價的差別，就說明了這一點，見圖1。從圖1可以看出，除了政府和農戶對退耕還林政策過程績效的評價大致相同外，其他3項生態建設項目政府的評價值都高于農戶的評價值，首水工程、小流域治理、全面禁牧政策兩者的比值分別為1.2212、1.2846、7.3217，顯示出對同一個生態建設項目績效，政府的評價高于農戶的評價，并且生態建設項目整體績效評價越差，這兩者的差別就越大。

圖1 不同行為主體對生態建設項目過程績效評價的差別

從生態政策執行過程的公平性、效率性、參與性和可持續性4個方面來看，從政府角度和農戶角度對生態建設政策過程績效評價的內部結構來看也是不相同的，見圖2、圖3。從圖2、圖3可以看出，退耕還林的過程績效很高，其內部4個方面的評價值對于過程績效的貢獻比較均一，從政府角度和農戶角度進行評價的差別不大；首水工程的過程績效很高，從政府角度對其內部4個方面的評價值對于過程績效的貢獻比較均一。從農戶角度評價與政府角度評價的最大差別來自于參與性的貢獻率，農戶對這個指標的評價值只是政府的0.528倍；小流域治理的過程績效是較高的，它與首水工程類似，政府角度與農戶角度對參與性貢獻率差別較大。全面禁牧的過程績效很差，其內部4個方面的評價值對于過程績效的貢獻差別更加顯著。從政府角度和農戶角度評價都認為效率性對該項目過程績效貢獻最大，但其比重差別較大，農戶對這個指標的評價值是政府的1.21倍。對于參與性這個指標，政府和農戶的評價差別最大，政府評價值占過程績效的7.48%，農戶評價值為0。

圖2 政府角度的生態政策過程績效

圖3 農戶角度的生態政策過程績效

（三）結論和討論

生態政策公共價值績效評價與比較是發現不同的生態項目是否順利實施和存在問題的一種好方法。從赤城縣4種生態建設項目公共價值績效評價結果可以看出，其實施效果差異明顯，首水工程、退耕還林政策績效為很好，小流域治理績效較好，全面禁牧政策績效為很差。導致生態建設項目公共價值績效顯著差別的原因，取決于生態補償資金是否與生態損失大致相當。在沒有生態補償或者補償資金不足時，地方政府機構為了生態項目的完成，往往采取動用大量行政資源，強行推動以取得生態結果的方式。但是這種忽視農戶利益的做法，其公共價值績效肯定不好，生態政策取得的生態效益也將難以長期維持。

生態建設項目的公共價值績效評價，是檢驗生態建設項目根本目的性是否實現的具體體現。我國生態環境項目績效評價應該從終端結果導向，轉向為對政策過程與終端結果相加的綜合評價，并且更加注重政策過程的公平性和參與性。只有在公共價值限定的軌道上運行，并對生態改善起到顯著作用的生態建設政策，才是一個好政策。

本文用層次分析法評價生態建設項目公共績效的優點是思路簡單明了，可以把研究者對于生態建設項目公共價值的思維過程條理化和數量化，容易被政府決策者所接受；缺點是不同的研究者對于相同項目構建的層次分析模型和權重判斷矩陣以及所得出的結論都可能有差別。克服這個缺點的可能方法是把生態項目交易成本績效計算，作為對公共價值績效的校驗，提高它的準確性。這將在另文中單獨論述。

注釋

①研究小組成員除筆者外，還有博士研究生趙丹華，碩士研究生蘭健、徐均等人。

②yaahp(Yet Another AHP)是一個層次分析法（AHP）軟件，提供方便的層次模型構造、判斷矩陣數據錄入、排序權重計算，以及計算數據導出等功能。見：http://www.yaahp.com/，2014-5-21.

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