基于扁平化理論的重大海上溢油應(yīng)急資源調(diào)配模式的初步設(shè)想

□姜 瑤 陳 軒 曹 巍 張 偉 王 軍 王耀兵

[1.交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院 北京 100029；2.大連海事大學(xué) 大連 116026]

近年來，我國(guó)重大海上溢油事故頻發(fā)，重大海上溢油事故的應(yīng)急指揮面臨著多重困難和問題，應(yīng)急資源的調(diào)配是應(yīng)急指揮工作的重要組成部分。而重大海上溢油應(yīng)急指揮體系結(jié)構(gòu)復(fù)雜，溢油應(yīng)急資源又種類繁多、其歸屬于不同行業(yè)、不同層級(jí)的部門所有，實(shí)現(xiàn)短時(shí)間內(nèi)對(duì)大規(guī)模資源的有效調(diào)配難度較高。因而，需要壓縮溢油應(yīng)急指揮層級(jí)，在資源調(diào)配中，盡可能地跨越日常管理和層級(jí)的限制，加快資源調(diào)配信息的傳遞，實(shí)現(xiàn)扁平化的資源調(diào)配模式。從而簡(jiǎn)化資源調(diào)配程序，實(shí)現(xiàn)資源的快速調(diào)配、直接調(diào)配，為應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)提供參考。

一、重大海上溢油應(yīng)急資源配置及其需求的特點(diǎn)

（一）重大海上溢油應(yīng)急資源配置的特點(diǎn)

重大海上溢油應(yīng)急資源配置，從其所有者來看，具有多部門儲(chǔ)備、多部門管理的特點(diǎn)。重大海上溢油應(yīng)急資源從國(guó)家、地方、大型石油企業(yè)到污染清除企業(yè)均配置了溢油應(yīng)急資源，配置較為零散，且部分應(yīng)急資源的采購(gòu)者、管理者和使用者不統(tǒng)一，因而在資源調(diào)配中需要多枝節(jié)的調(diào)配。

從應(yīng)急資源所涉及的領(lǐng)域及專業(yè)特點(diǎn)來看，溢油應(yīng)急資源的配置具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，并跨行業(yè)、跨領(lǐng)域；由于海況條件復(fù)雜、作業(yè)環(huán)境惡劣，對(duì)應(yīng)應(yīng)急隊(duì)伍和物資專業(yè)性較強(qiáng)，需要配置能夠適應(yīng)惡劣海況的專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍，和能夠抵抗大風(fēng)浪的高尖端溢油應(yīng)急設(shè)備和物資。由于溢油的源頭可能來自油輪、岸上油品儲(chǔ)罐、海上石油鉆井平臺(tái)、海底輸油管線等，因而應(yīng)急資源的配置來自海事、海洋、救撈、石油、環(huán)保、安監(jiān)等多個(gè)行業(yè)或交叉領(lǐng)域，在資源調(diào)配中需要跨行業(yè)的調(diào)配。

從應(yīng)急資源配置的所在地來看，具有多方位儲(chǔ)備的特點(diǎn)。應(yīng)急資源的存儲(chǔ)地點(diǎn)分布于全國(guó)的各個(gè)港口或臨近港口的陸上儲(chǔ)存點(diǎn)，以環(huán)渤海的區(qū)域?yàn)槔筮B、青島、煙臺(tái)、秦皇島、天津等地均有所儲(chǔ)備，且同一個(gè)地區(qū)（或港口）的應(yīng)急船舶、飛機(jī)、應(yīng)急設(shè)備、應(yīng)急救援物資均存放于不同地點(diǎn)、不同部門的基地（倉(cāng)庫(kù)）內(nèi)，短時(shí)間內(nèi)完成大規(guī)模的異地調(diào)運(yùn)極為困難。

（二）應(yīng)急資源需求的特點(diǎn)

對(duì)于重大海上溢油應(yīng)急資源的需求又具有復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)。

復(fù)雜性：重大海上溢油應(yīng)急資源的構(gòu)成是個(gè)復(fù)雜的體系，資源的需求和對(duì)資源的調(diào)配更是復(fù)雜的系統(tǒng)工程。從資源的所有者來看，包括交通、環(huán)保、漁政、海洋等部門；中石化、中石油、中海油等大型國(guó)有企業(yè)；也包括醫(yī)療保障和救助、國(guó)際援助等。從應(yīng)急資源的類別來看，不僅包括人力、物力，還包括監(jiān)視監(jiān)測(cè)、通訊及信息系統(tǒng)、交通運(yùn)輸保障、醫(yī)療救助和應(yīng)急防護(hù)等多樣化的需求。

動(dòng)態(tài)性：重大海上溢油應(yīng)急資源的需求是動(dòng)態(tài)變化的，其動(dòng)態(tài)性主要來自以下兩個(gè)方面：一是隨著溢油事故的時(shí)空演變，需求也會(huì)隨之變動(dòng)，產(chǎn)生新的需求或原需求不再需要。二是隨著應(yīng)急工作的展開，信息的不斷積累，對(duì)事故情況有了更為準(zhǔn)確的了解，應(yīng)急決策者可更有針對(duì)性地動(dòng)態(tài)調(diào)整之前不合理的需求供應(yīng)[1]。

二、扁平化理論及其適用性分析

（一）扁平化理論概述

扁平化的理論涵蓋了“扁平化管理”、“扁平化指揮”等概念。“扁平化管理”是針對(duì)傳統(tǒng)的分層結(jié)構(gòu)而言的，“扁平化組織”主要是描述當(dāng)企業(yè)發(fā)展不斷壯大的情況下，改變?cè)械倪f增層次，增加管理的幅度[2]。“扁平化指揮”即指在信息化戰(zhàn)場(chǎng)空間，建立在指揮遞階壓縮、指揮跨度擴(kuò)大，指揮信息處于同一信息流層基礎(chǔ)上的一種指揮模式。可使指揮幅度更寬、權(quán)力更加集中、調(diào)動(dòng)范圍更廣，具備在各種突變局勢(shì)下的應(yīng)變能力和反應(yīng)能力[3]。扁平化的特點(diǎn)主要體現(xiàn)為“大跨度，少遞階”的特征，以及信息傳遞的網(wǎng)格化[4]。扁平化理論通常被應(yīng)用于企業(yè)管理、軍事作戰(zhàn)指揮等領(lǐng)域。

扁平化的組織結(jié)構(gòu)是扁平化管理或扁平化指揮的具體體現(xiàn)，有矩陣式、內(nèi)部共同制、學(xué)習(xí)型組織等[5]。本文主要分析矩陣式扁平化組織結(jié)構(gòu)。它是由縱向的職能部門和橫向的任務(wù)部門共同組成矩陣式組織結(jié)構(gòu)，它以任務(wù)為中心，實(shí)行任務(wù)與職能管理的動(dòng)態(tài)組合[5～6]。

（二）適用性分析

已有專家提出扁平化管理理論適用于重大海上溢油應(yīng)急的指揮體系，所謂扁平化的應(yīng)急資源調(diào)配也就是在扁平化的應(yīng)急指揮體系框架下，簡(jiǎn)化應(yīng)急調(diào)配流程，以達(dá)到更快速、及時(shí)、準(zhǔn)確調(diào)配資源的效果。

根據(jù)扁平化的管理理論應(yīng)用的先例及其所得到的效果，扁平化管理理論在應(yīng)急資源調(diào)配中適用與以下幾種情況：（1）管理（指揮）層級(jí)較多[7]；（2）資源所屬不同行業(yè)、各個(gè)層級(jí)，所需協(xié)調(diào)的部門多；（3）所需資源種類繁多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜；（4）由于事態(tài)演變快，因而需要的動(dòng)態(tài)應(yīng)急資源調(diào)配等情況。

重大海上溢油應(yīng)急資源調(diào)配，根據(jù)其事故情景的不同，幾乎全部涵蓋或部分涵蓋以上情況，在這種條件下，較為適用于扁平化的調(diào)配模式。

三、基于扁平化理論的應(yīng)急資源調(diào)配模式構(gòu)建

（一）問題的提出

將我國(guó)的應(yīng)急指揮框架表示為如圖2所示的傳統(tǒng)的樹狀結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，我國(guó)溢油應(yīng)急指揮框架遠(yuǎn)遠(yuǎn)不至于這三個(gè)級(jí)別，其結(jié)構(gòu)更加錯(cuò)綜復(fù)雜。本文應(yīng)用三級(jí)的管理級(jí)別來反應(yīng)應(yīng)急資源調(diào)配過程中的某一類問題。

圖2 我國(guó)溢油應(yīng)急指揮框架示意圖

圖3 應(yīng)急資源調(diào)配示意圖

在應(yīng)急資源調(diào)配過程中，往往會(huì)涉及到某個(gè)指揮機(jī)構(gòu)需要調(diào)用其他部門的資源，但被調(diào)配資源的部門并不是該指揮機(jī)構(gòu)的下屬機(jī)構(gòu)或直管機(jī)構(gòu)，這就是所謂的“跨部門調(diào)配”或“跨地區(qū)調(diào)配”。如圖3所示，若Bn機(jī)構(gòu)為某一溢油事故的指揮機(jī)構(gòu)，其需要調(diào)用機(jī)構(gòu)Cp的應(yīng)急資源，依據(jù)我國(guó)的溢油應(yīng)急體制框架，Bn應(yīng)首先向其上級(jí)主管部門A1申請(qǐng)，A1再跟A2溝通，提出調(diào)配需求，A2再將指令傳到其下一級(jí)Bn+1，Bn+1再將指令傳給Cp。由此，經(jīng)過4個(gè)步驟才能夠完成一次調(diào)配。扁平化的應(yīng)急資源調(diào)配所需要解決的問題是，如何建立機(jī)制，能夠使Bn直接調(diào)配Cp的應(yīng)急資源，僅通過1個(gè)步驟既能夠完成調(diào)配。

（二）扁平化的重大海上溢油應(yīng)急指揮框架

目前，我國(guó)已對(duì)重大海上溢油應(yīng)急處置機(jī)制做出了調(diào)整，新的應(yīng)急機(jī)制下的指揮框架如圖4所示。

圖4 重大海上溢油應(yīng)急指揮框架

在該指揮框架下，中國(guó)海上溢油應(yīng)急中心是應(yīng)急處置的組織和協(xié)調(diào)單位，各個(gè)成員單位仍承擔(dān)著原有的職責(zé)和義務(wù)。在應(yīng)急行動(dòng)過程中，通過聯(lián)席會(huì)議的形式，由一方牽頭，在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上，達(dá)成共識(shí)，形成具有約束力的規(guī)范性意見，用以指導(dǎo)應(yīng)急行動(dòng)工作，解決應(yīng)急過程中的關(guān)鍵問題。該指揮框架的優(yōu)點(diǎn)在于，既有一個(gè)站在國(guó)家層面來統(tǒng)一牽頭的機(jī)構(gòu)，又能夠根據(jù)各單位職能或?qū)I(yè)將權(quán)利下放，但與各成員單位省級(jí)政府的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的關(guān)系尚不明確。

圖5 扁平化的重大海上溢油應(yīng)急指揮架構(gòu)

因而，需要建立各地方政府與成員單位之間充分溝通、相互配合的溢油應(yīng)急指揮框架體系。矩陣式的扁平化組織結(jié)構(gòu)能夠解決二者關(guān)系問題，并調(diào)節(jié)行政機(jī)構(gòu)與行業(yè)主管機(jī)構(gòu)之間管理的交叉。縱向表示各省級(jí)海上搜救中心，其代表省級(jí)地方政府，是發(fā)生重大溢油事故時(shí)，地方層面的主要協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管轄范圍內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；橫向表示各個(gè)行業(yè)、領(lǐng)域的主管機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)地方相關(guān)部門給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)。應(yīng)急資源的調(diào)配在該指揮框架下開展，權(quán)責(zé)更加明晰，層級(jí)得以減少，信息流轉(zhuǎn)也更加簡(jiǎn)化。

（三）重大海上溢油應(yīng)急資源需求體系及應(yīng)急調(diào)配程序

重大海上溢油應(yīng)急資源需求的體系是為明確調(diào)配的內(nèi)容，從而確定調(diào)配對(duì)象，進(jìn)而達(dá)到規(guī)范調(diào)配、有序調(diào)配。結(jié)合重大海上溢油應(yīng)急資源需求的特點(diǎn)，將重大海上溢油應(yīng)急資源需求分為污染清除設(shè)備設(shè)施、應(yīng)急人員隊(duì)伍、監(jiān)視監(jiān)測(cè)設(shè)備設(shè)施、通訊及信息系統(tǒng)、交通運(yùn)輸保障資源、醫(yī)療救助資源和應(yīng)急防護(hù)資源等類別，如圖6所示。

圖6 重大海上溢油應(yīng)急資源需求體系

應(yīng)急資源的調(diào)配程序包括：詢問事故現(xiàn)場(chǎng)情況，判斷所需資源類別，查詢應(yīng)急資源分布、所有者情況，確定被調(diào)配資源對(duì)象，通知相關(guān)單位或下屬機(jī)構(gòu)、調(diào)動(dòng)以應(yīng)急資源，應(yīng)急資源到達(dá)事故現(xiàn)場(chǎng)，現(xiàn)場(chǎng)對(duì)資源需求情況的反饋等，形成閉環(huán)的調(diào)配流程，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源的動(dòng)態(tài)調(diào)配[8]。

圖7 重大海上溢油應(yīng)急資源調(diào)配程序

（四）基于扁平化理論的重大海上溢油應(yīng)急資源調(diào)配模式

基于重大海上溢油應(yīng)急指揮的基本框架結(jié)構(gòu)和重大海上溢油應(yīng)急資源需求體系，構(gòu)建應(yīng)急資源調(diào)配模式，見圖8。指揮機(jī)構(gòu)根據(jù)事故情況，通過應(yīng)急輔助決策系統(tǒng)，來確定所需應(yīng)急資源的種類、數(shù)量，進(jìn)而通過查找應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)的信息來判斷所需資源的具體情況（包括資源的擁有者、所在地、數(shù)量、類別等），確定調(diào)配的對(duì)象（即調(diào)用誰的資源），通過應(yīng)急指揮調(diào)度系統(tǒng)，將調(diào)用信息傳達(dá)到各類資源的所有者。整個(gè)調(diào)配的過程應(yīng)基于應(yīng)急資源信息充分共享，處于同一信息流層的基礎(chǔ)上開展，應(yīng)急指揮、應(yīng)急調(diào)配實(shí)現(xiàn)信息化的基礎(chǔ)上完成。

圖8 重大海上溢油應(yīng)急資源調(diào)配模式示意圖

四、結(jié)語

重大海上溢油應(yīng)急資源的調(diào)配是應(yīng)急處置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在扁平化指揮層級(jí)的基礎(chǔ)上，通過信息化、智能化手段，使得調(diào)配的流程、信息的傳遞也達(dá)到扁平化的效果，以期將應(yīng)急資源快速、及時(shí)、準(zhǔn)確的調(diào)配到事故現(xiàn)場(chǎng)。

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