協商民主視角下的民主懇談：以溫嶺實踐為例

□薛美琴 馬超峰

[1.上海交通大學 上海 200030；2.溫嶺市委黨校 溫嶺 317500]

一、問題提出

改革以來，盡管村民自治建設從開始的“四自我”不斷轉向“四民主”，但在實踐中仍有巨大的落差。而社會階層的不斷分化、人口流動的不斷加速以及傳統宗族力量的再生，使得基層民主問題進一步復雜化。

浙江溫嶺“民主懇談”正是在這樣一背景下發展而來。從“民主懇談”到“參與式預算”，再到“行業工資協商”，形成了與民營經濟發展相媲美的制度創新的“雁陣模式”。從1999年松門鎮首次實踐，到2000年“民主懇談”正式命名，民主懇談已經在溫嶺市各鄉鎮（街道）、村、社區、非公企業和市政府職能部門等各層次全面推開。民主懇談制度在溫嶺各地不斷地實踐了10多年，解決了溫嶺市經濟社會發展中的許多重大事項和事關民生的具體問題，得到了社會各界的廣泛認同[1]。“民主懇談”已經成為溫嶺的一張名片，并于2004年獲得第二屆“中國地方政府創新獎”。

但是，在民主懇談的具體實踐過程中，特別是社會公共話題日益成為懇談主題，“帕累托改進”逐步讓位于“卡爾多改進”時，民主懇談日益受到社會結構與文化傳統的影響。何包鋼在對扁嶼村調研時發現，在民主懇談的過程中，現有的社會不平等問題仍然從一些途徑或機制滲透進來或者得到體現。外來人口與本地人口、領導干部與村民、不同職業群體、不同姓氏之間的不平等，通過行動能力、信息獲取、階層分化、時空局限等途徑，使民主懇談受到嚴峻的挑戰[2]。此外，性別差異、年齡差異、收入差異、社會資本差異所形成的不平衡因素，也不斷地影響民主懇談發展。

如何協調民主懇談過程中存在的不平等因素，使懇談不斷深入，成為基層民主有效的實踐樣本，是未來民主懇談發展的關鍵性問題。面對社會問題日益公共化，利益鏈條日益復雜化，更加柔性、富有彈性的社會建設能否及時引入不斷分化的社會成為問題關鍵。而協商民主正是解決這一難題的有效途徑，本文理解的協商民主既不是單一維度民主理念的進一步拓展，也不是單純的制度設計，而是一種社會空間的拓展。協商民主的提出給予基層民主實踐新的空間，從而在實踐發展中形成更加公平、正義的社會再平衡機制。

二、民主懇談：協商民主的重要形式

在國內，溫嶺較早開始了民主懇談制度的探索。就其實質而言，是政府決策的公開聽證會，官員和公民的平等對話會，也是不同利益群體之間的協調溝通會[3]。從程序上來看，根據《中共溫嶺市委關于“民主懇談”的若干規定（試行）》，民主懇談包括議題選定、對象選定、程序規范、監督反饋。10多年的實踐，使得民主懇談具有了參與性較強、復合程度較高、可控性較大、協調性較好的諸多特點。但是不可否認，在民主懇談過程中對不平等因素的協調、可控、復合難題越來越大。只有不斷地擴展民主懇談的內涵與外延，才能切實保障民主懇談的推進。協商民主理論的引入，使得基層民主發展有了新的理論基礎與新的實踐空間。已有的實踐表明：在原有的民主懇談會基礎上，將協商民主的一些內容和原則嵌入進去，確實大幅度地提高了民主懇談會的質量和水平，對村莊民主有著明顯的促進作用[2]。

就協商民主而言，其本身為一種政治決策機制，是對投票制度的一種拓展與補充。以工具理性為基礎、以投票理論為中心的代議民主制，容易產生政治冷漠癥，容易導致多數人的暴政，容易被非理性和私利主導，難以真正展示公民精神[4]。20世紀后期在西方興起的協商民主理論與實踐，回應了西方社會面臨的諸多問題，特別是多元文化社會潛藏的深刻而持久的道德沖突，以及種族文化團體之間認知資源的不平等而造成的多數人難以有效地參與公共決策[5]。分裂與對立成為公共利益探討的困境，這種困境不僅是利益沖突，還是原則沖突，這些深層次的沖突又形成了團體間行動的困境。作為民主治理形式的協商民主在本質上以公共利益為取向，主張通過對話實現共識，進而做出民主決策[6]。

對于我國，雖然在民主化建設過程中存在與西方國家面臨的不同問題，但是卻有著協商的歷史傳統。無論是“儒化的法家”還是“簡約治理”，“無訟”的社會治理結果正是建立在大量的協商之上。通過協商民主來發展協商治理，來建構一個理性、成熟的公民社會是中國民主發展的基礎和途徑[7]。就協商民主自身而言，可能發生在三個層面的不同領域：國家制度、特色論壇、公共領域[8]。

三、溫嶺民主懇談實踐探索

協商民主的實質，就是要實現和推進公民有序的政治參與。在中國共產黨的領導下，把協商民主與選舉（票決）民主結合起來的過程中，始終要體現“公民有序的政治參與”這一現代民主精神，并把它作為民主和法治的重要內容，引導群眾以理性合法的形式表達利益要求、解決利益矛盾，共同來構建社會主義和諧社會。對于民主懇談來說本身就是協商民主的一種雛形，是一種“有限的協商民主”，進一步協調懇談內部的不平等，進一步規范懇談過程的民主化，是參與實踐民主懇談的落腳點。

（一）項目支撐型民主懇談

懇談議題的選定是現階段民主懇談工作中存在的一個重要難題。議題的多層次與群眾利益的多元化，使得懇談議題難以聚焦。與此同時，即便是在單一層面上達成共識，由于缺少必要的資源，問題依然難以得到解決。以溫嶺市經濟薄弱村發展為例，雖然懇談一定意義上能夠協調村內各種力量，但由于缺少必要的資源，經濟發展依然存在重重困境。懇談議題的選定不僅是一個問題的聚焦，而且還需要資源的聚焦。

筆者在調研溫嶺市CN鎮2012年民主懇談中發現，基層民主懇談議題主要集中在兩個方面：一是常規性議題，二是臨時性議題。常規性議題主要包括計劃生育、公共設施、村級管理、環境衛生等。由于考核指標的存在，此類懇談議題與考核具有很強的對應性。從懇談的記錄來看，參與者內部的分歧并不是很大，共識也很容易達成。懇談的結果都是一個規范化的過程，并沒有太多的利益糾紛與資源約束。而對于臨時性議題，主要包括重大事件、村莊發展規劃等。在此類懇談中，懇談的結果往往存在兩個困境：一是利益難以協調的分配困境，二是經濟發展資源匱乏的行動困境。懇談面臨的兩個困境需要加入新的治理元素，而協商民主就是一個重要的空間。

以溫嶺市CN鎮LA村為例，該村位于CN鎮西南山區。全村共有178戶，507人，耕地面積193畝，山林面積848畝，養殖水面12畝。由于區域位置的原因，資源開發滯后，非農產業發展優勢不足，村經濟社會發展水平明顯低于全市的平均水平。雖然發展早已成為共識，但行動一直處于困境。2006年以來，溫嶺市委統戰部以項目入村為突破口，解決LA村長期存在的問題。自此，項目成為LA村民主懇談的新議題，統戰部門的工作改變了懇談議題的虛化。結合LA村的實際特點，積極與村民協商，謀劃產業發展思路。最終LA村選擇了以發展股份合作農場這一新型農業組織模式，擺脫村經濟社會發展困境。

以項目為參與基礎的民主懇談，并沒有改變民主懇談本身的內容。但卻推進了民主懇談的進程，通過項目聚焦了懇談的議題，通過懇談增強了項目實施的持續性。埃莉諾·奧斯特羅姆在《制度激勵與可持續發展》中指出，在維護小型工程的過程中，需要受益者群體通過在資源籌集和共同決策中相互承擔義務，組織起來提供公共利益，并形成相應的治理模式[9]。通過懇談互動，形成良好的激勵機制，制定了股份合作農場的分紅機制，理順了資金、技術、土地三者的關系。與此同時，農戶在參與懇談的過程中加深了對現代農業組織經營機制的理解，也提高了農戶參與數量和民主意識。

（二）專家參與型民主懇談

由于在溝通能力方面有差異，中國的協商也常常帶有感情宣泄的特征，即有理有情[10]。此外，鄉土社會中差序格局使得個體在參與過程中容易形成不同的勢力，從而難以實現共識的最優化。因此，在程序上作必要的矯正，是保證民主懇談成效的關鍵。

從協商民主視角來看，在特設論壇層面存在兩種不同的協商制度：一是外行公民協商；二是派性協商[8]。所謂派性協商就是在特設的論壇之中，存在一個中立的主持人或調節者。在這些調節者的主持下，保證論壇在討論中能遵循一些辯論的規則。這些規則包括禁止威脅、禁止隱瞞信息、禁止質問反對者的動機、禁止人身攻擊、禁止表明談判地位。

在傳統社會的協商調解人，往往不是制度上的中立者，而是鄉村社會網絡中的“橋”。調解人利用自己特殊的位置或者擁有的資源，對事件做出相應的判斷。但是，在公共利益議題上，傳統社會的調解人往往不具有解決公共問題的優勢，而精英的過度參與有時會影響到懇談內部力量的對比。因此，對于懇談程序上的矯正，需要一個制度化的中立人，而這樣的中立人需要一定的知識背景與組織技巧。

為此，溫嶺市委統戰部邀請具有較強組織能力和協調能力的熱心公益人士，由他們組成專家顧問組織，為基層民主懇談提供相應的指導。這樣，民主懇談借助統一戰線的人才智庫優勢，通過協商民主機制，成為民主懇談發展的新動力。專家顧問團的任務主要包括兩方面內容：一是懇談前期的問題聚焦；二是懇談過程中的場景控制。雖然懇談已經在溫嶺實踐10年有余，但是日益復雜的社會問題不斷挑戰著懇談的程序。懇談前期的問題講解、程序說明以及問題的進一步聚焦是懇談能否順利推進的關鍵，也是懇談能否有效的基礎。其次，懇談過程中的協調人是對于參與者情理梳理的關鍵角色。好的協調人能夠促使參與者將意見充分表達，并能夠掌控現場的秩序，最后達到一定的效果。因此，一個好的民主懇談主持人也是懇談效果的決定性因素之一。選擇一個外部的主持人，一方面能夠向參與者表達一種中立的態度，另一方面主持人可以不受到懇談內部各種力量的干擾。此外，專家顧問小組的成員由于其對社會政策的了解以及較強的組織能力，使得其能夠在懇談中保持懇談的方向，提高懇談共識達成的可能。

正是基于上述問題的考慮，溫嶺市統戰部積極協調社會各方力量，形成有效的統戰、協商渠道。打通智庫與基層的隔閡，形成協商民主的有效力量，成為民主懇談的新元素，促進基層民主更加有效的平臺建設。

（三）監督評估型民主懇談

Guillermo O’Donnell指出：民主不僅僅是一個政治體制問題，也是國家和公民及公民之間的關系模式問題，除了培育政治公民外，也需要培育有責任感的公民以及完善的監督體系[11]。一個完善的監督體系是任何制度持續性的關鍵因素，監督體系是一個制度的矯正、反饋機制，也是制度更新、創新的關鍵。民主懇談的實踐不僅使得人們在懇談中達成了共識，也在懇談中調動了社會資源，“形成一種集體民主壓力，即老百姓自己說服自己、自己解決問題”[6]。

但是，現實中的情況并沒有給予很好的印證。民主懇談的同時，上訪并沒有得到相應的減少，兩者之間并沒有體現出相應的替代關系。可能的解釋就在于懇談共識的落實還存在一定的問題。有效的監督與評估，特別是對懇談后期的評估往往是人們容易忽視的環節。民主懇談中常常存在這樣的情況，在群體壓力下的道德風險使其在懇談會上表現為積極的參與者。而在失去集體壓力之后的實踐上，往往當事人會逆向選擇。懇談共識的持續性受到了嚴重的挑戰，懇談參與者的積極性也不斷下降。

因此，對民主懇談成果落實的積極監督不僅是對于民主懇談過程的矯正，也是對民主懇談程序的進一步完善。而統一戰線所具有的黨派優勢以及黨派所具有的政治優勢，正是統一戰線介入民主懇談，發展協商民主的有利途徑。自2005年，溫嶺市政協開展委派民主監督員的工作實踐以來，豐富了統戰工作內容，為日后統戰部門開展懇談監督提供了寶貴的經驗。2010年以來，溫嶺市統戰部開始合理引導各黨派力量，深入基層開展社情民意調研，并在此基礎上形成一種監督評價機制。一方面為基層工作開展提供咨詢，另一方面對基層工作開展評價。

基于民主懇談的評價與監督，統戰部門進行了民主再懇談。民主再懇談意在基于結果公正的視角重新矯正民主懇談的共識。改革以來，面對土地糾紛與治安環保雙重問題的城市郊區，一次性懇談并不能徹底解決問題。問題解決的速度與問題復雜性之間環環相扣，公共問題的負外部性使得問題不斷擴大化。以溫嶺市TP街道的XM村為例，城市建設的擴張使村莊性質由農業自然村變為以商業為主的行政村。村莊合并帶來的社會結構裂痕，以及土地價值不斷攀升帶來的分配難題，使得村內矛盾長期困擾著該村的經濟社會發展。雖然懇談已經達成共識，但是共識卻不斷受到挑戰。而打破共識的力量又難以形成，因此在土地價值分配上積累了長期的矛盾。為此，統戰部門利用特殊身份，以單純農戶為懇談參與對象，基于結果對懇談進行評價，形成再懇談、再平衡的倒逼機制。為再懇談提供良好的開端，在“懇談-評價-再懇談”動態平衡中，解決了村內長期存在矛盾糾紛。

（四）協商民主視角下的民主懇談矯正

通過三種不同參與途徑，結合自身三大優勢，基于協商民主這一平臺，形成三種治理模式，對溫嶺民主懇談形成一定的矯正作用。

圖1 協商民主視角下的三種治理模式

從民主懇談的基本程序上來看，存在懇談的起點、程序、結果。而統戰部門正是基于此，本著起點公正、程序公正、結果公正的原則，參與民主懇談。這也正是協商民主給予統一戰線與民主懇談新的內涵。

表1 三類懇談的基本評價

最大限度的矯正懇談中的不平等因素，是協商民主賦予民主懇談的一個新的視角。雖然在已有的三種模式中，依然存在著一些問題，但是其目的在于對現有民主懇談的漸進改進。在協商的視角下擴大民主懇談的參與度，增強民主懇談的信譽度，提升民主懇談的制度性。這些都是對代議民主制的一種擴展，而并不是如奈斯比特所言：代議民主制的歷史作用已經完成[12]。三種模式并不是對于代議制的否定，而是基于三個公平（起點、程序、結果）對其的矯正。面對當前基層矛盾日益復雜化的困境，廣泛的參與賦權是一個解決問題的有效途徑，但是賦權參與之后民主的可控性依然是代議制的一個優點。協商民主并不是有些學者認為的代議制的終結，而是在參與與代議之間的平衡。

溫嶺10多年的民主實踐可以說始終伴隨著兩個平行的路徑在演進：一是擴大民主的參與度；二是基于擴大基礎上的可控性。而可控并不是控制，而是對程序、結果、起點有能力的矯正，體現懇談中的公正。三種不同的參與模式與治理模式正是平行路徑之中的再平衡與再發展。

四、進一步創新基層民主形式的建議

就目前而言，我國民主發展的戰略應注重發展和完善協商民主，注重協商治理機制、過程、形式和程序。協商民主能夠促進決策合法化、控制行政權力膨脹、培養公民美德和平衡自由主義的不足。多方利益訴求的平臺正是協商民主的舞臺，而多方利益達成的共識正是協商民主的目的。但是從平臺到共識需要通過可控的方式，矯正在程序過程中存在的不平等。民主懇談十多年的實踐也正好驗證了這一點，一方面在利益表達上形成了決策的約束，但是另一方面也形成了決策的困境。為此，進一步創新民主懇談模式，積極開展民主協商是未來發展的要點。

（一）擴大協商民主參與主體，形成有效民主懇談議題

現階段民主懇談參與者的困境一方面可能由于懇談內部較高的交易費用，另一方面也可能是懇談議題難以選定。利用協商民主機制，擴大民主懇談參與主體，有利于形成民主懇談議題，有利于調動居民參與民主懇談的積極性。對于社會問題冷漠從來都不是全部來自道德或者責任的問題，也是一個理性計算者的選擇問題。

協商民主需要多元主體，統一戰線又是多元主體結合的陣地，將兩者之間形成有效的資源共享途徑是調動參與主體積極性的有效方式。然而，統一戰線的優勢不僅僅是一個簡單共同體，它所擁有的各方面資源也是獨一無二的。在信息、資金、人力以及政治資源方有獨特優勢的統一戰線本身就是社會參與的主要載體。如何有的放矢、服務基層也是基層統戰長期存在的問題。但是參與過程的項目化、制度化有利于民主懇談更加充實，有利于協商民主成為可能。

（二）努力借鑒協商民主機制，有效治理民主懇談程序

從協商民主到協商治理，協商民主本身就具有規范的成分。從利益矛盾的糾紛，到參與者偏好的轉化，再到共識的最終達成，協商民主從治理的角度給予民主懇談以新的理念。作為現實存在的內部差異，只有通過有效公正的程序才能矯正民主懇談過程的不平等，實現權利的保護與公平正義的彰顯。

統戰部門所具有的特殊渠道優勢，需要更好地參與到社會實踐當中。積極有效地利用更加完善的主持人制度、懇談發言制度、懇談協調制度提升民主懇談這一平臺是統戰人力優勢的工作重點。溫嶺的實踐表明，多元利益群體的擴大，參與主體的多元，需要更加有效的治理模式。

（三）加強民主懇談監督評價，實現協商民主長效機制

監督評價機制長期被排除在民主懇談之外，特別是基于自由主義等理念的干擾，使得評價監督沒有發揮其應有的作用。懇談變成靜態的懇談，成為考核任務的附庸。社會急劇的變遷需要更加彈性的動態化管理，而評價監督機制是動態化管理的前提。

溫嶺統戰部門的實踐表明，協商民主長效機制的形成，需要建立在動態管理的基礎之上，而監督和評價體系是一個重要的切口。發揮特殊渠道、特殊位置、特殊資源的參政議政優勢，形成動態管理的集體民主壓力，為基層協商民主長效機制形成提供重要的力量。

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