面向突發事件的應急財政保障機制研究

□李 亙 李向陽 孫欽瑩

[哈爾濱工業大學 哈爾濱 150010]

引言

我國突發事件種類多，自然災害突發事件（如氣象災害、地址災害、海洋災害等），突發公共事件（如礦難、核輻射、人為火災等），公共衛生事件（傳染病、食品安全等），社會安全事件（恐怖襲擊、重大刑事案件等）。從2008年南方冰雪災害與汶川地震，2009年山西省煤礦瓦斯爆炸事故以及中央電視臺新大樓配樓因煙花引起的火災事故，2010年玉樹地震以及溫州的動車事故，2012年深圳臺風“天兔”，2013年雅安地震、廈門公交車縱火案和余桃水災，一直到2014年新疆分裂勢力組織策劃的無差別砍殺暴力恐怖事件和云南魯甸地震，突發事件發生頻率明顯增高，一系列突發事件的爆發，均給個人、家庭、社會造成了難以估量的后果和影響。由此可見，為了盡量避免和減少各種突發事件所造成的后果和影響，應急管理成為維護個人生命財產安全和社會經濟發展的有效手段。面對突發事件，人民公眾的共同期望是消除其對個人、家庭、社會的危害，但往往有些突發事件具有罕見性、復雜性、不確定性等特點，不能完全消除其造成的危機與災難。政府的主要職能之一就是彌補市場機制的缺陷，通過運用財政政策措施和財政管理手段，合理安排應急資金投入與支出。

應急財政是政府對突發事件的進行應急響應的物質基礎與財力保障。基于突發事件在任何時間任何地點爆發的可能性，必須完善我國應急財政管理體系，構建有效的應急財政保障機制。根據我國《突發事件應對法》，“建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”，各地縣級以上人民政府是應急管理的責任主體，因此基層財政是應急保障的第一道防線和重要基石。就目前我國情況而言，對于應急財政的資金投入有一定的數量，但其整體結構上需要重新整合優化。應急財政的支出主要依賴于中央政府，地方政府發揮的作用較小；其次，突發事件發生前政府應急財政支出相對較小，在突發事件爆發和恢復階段支出較大。災前預防投入小，災后彌補性投入大是突發事件應急財政體系中一直存在的結構性問題，盡管災中與災后的財政支持尤為重要，但增加災前預防性投入更應是我國政府關注的焦點。災前政府進行預防性應急投入是預防突發事件爆發和降低突發事件爆發后造成的影響的主要手段。

一、應急財政在應急管理中的作用及其重要性

客觀來講，人類無法避免突發事件的發生，只能通過各種方法和政策降低其造成的影響和后果。我國應急財政部門以及其管理者承擔著對突發事件提供資金保障、政策支持、相關管理的重大責任。我國應急財政部門至少包括三種職能：對突發事件的受災個人、行業等提供資金保障；通過財政政策調整增強大型企業應對突發事件的能力；對應急資金的有效監督與管理。充分發揮應急資金在應對突發事件各個階段的作用。具體來說，就是應急管理部門在突發事件發生前一方面要注重應急財政資金的籌集，以保障突發事件發生后有一定的經費能夠及時應用到應急搶險中。另一方面要及時對突發事件的相關科研項目提供支持，以及對社會、大型企業以及公眾進行宣傳教育，提升其應急能力；在突發事件應急響應階段，應急財政部門能夠及時調用資金，用于救援物資采購、應急搶險等任務中；在突發事件發生后，對基礎設施等進行恢復與重建。

根據危機管理理論，將危機發生的階段分為事前、事中、事后，從時間上我們可以將突發事件應急管理主要分為預防準備階段、應急響應階段、恢復重建階段。相比之下，將應急財政管理分為災前財政管理階段、災中財政管理階段、災后財政管理階段。突發事件不同階段中應急財政在的重要作用如表1所示。

表1 應急財政在應急管理中的作用

二、我國應急財政保障機制構建

應急財政保障機制主要包含災前預警機制、災中響應機制、災后恢復機制，以及貫穿應急過程始終的日常運行機制與監督評估機制，具體如圖1所示。

圖1 應急財政保障機制

（一）預警防范機制——應急資金籌集

堅持“預防為主，補救為輔”的應急管理原則，依據國內外應急管理經驗，從應急資金管理、投入、撥付來看，災后重建不如災中控制，災中控制不如災前防御，因此要構建應急財政預警防范機制，主要包括預備費、巨災保險資金、專項國債方面。僅僅依靠“預備費”，我國政府難以應對突發性公共事件發生后所需的大量的應急資金，因此各級政府必須結合其他多樣化的財政手段，共同構建應急財政的預警方法機制。

1．預備費：是政府財政資金的直接來源，但是目前來說我國對于預備費的管理存在一些問題。第一，我國預備費數額較小，僅是各級政府預算支出額的1%～3%。比率設置過低，難以滿足突發事件的實際需求，相對大量的應急資金不足，預備費只是杯水車薪；第二，我國政府規定預備費職能在單位年度內花費掉，不能結轉到下一年繼續使用。可采取的相關措施如下：政府根據近些年突發事件發生的情況，適當提高預備費的比率；政府可以允許本年度沒有花費掉的預備費轉接到下一年度；加大預備費資金來源；規范使用，明確職責。

2．巨災保險基金：根據我國目前現狀，應急財政資金籌集渠道相對較窄，主要依賴預備費，另一方面就社會捐贈。但是社會捐助屬于個人意愿，一方面金額有限，另一方面具有一定的不穩定性。為了擴充應急財政資金的來源，我國政府近年來逐步建立巨災保險基金，并選取深圳、云南作為試點。2007年，我國政府頒布的《突發事件應對法》中提出要通過財政支持加強巨災保險體系建設，鼓勵個人、企業積極參與投保，緩解財政資金儲備壓力，合理分散突發事件風險。跟國外相比，我國還沒有大型成熟的國際商業保險公司來承擔巨災的風險。

3．專項國債：我國政府應急根據國際經驗，建立專項國債資金，通過償債基金避免一些突發事件導致的財政危機。如財政部門在財政支出中按一定比例支出部分資金，建立專門的風險國債基金，與預備費、巨災保險資金構成保障應急管理的第一道財政防線。

（二）應急處置機制——應急資金審批撥付

在災害應急響應的階段，應急財政管理部門不僅要與其他應急部門建立信息共享機制，還要做好與其他部門的協調工作，為了迅速地獲取災情第一手資料，根據災情嚴重程度，做好應急資金分配的準備工作。

1．及時獲取災情的第一手資料：在突發事件發生后，中央政府和地方政府及時建立應急指揮中心，發揮指揮協調職能。各級財政部門要合理劃分自己的管轄權限，充分共享災情信息，保障應急所需的資金。

2．簡化應急資金撥付流程：根據“急事急辦、特事特辦”的原則，適當開通應急資金撥付的“綠色通道”。

（三）恢復重建機制——應急資金

在災害恢復重建階段，應急管理部門主要針對恢復災區的各項工作給予財政支持，對受災個人、家庭提供撫恤金與慰問金，支持工商企業、破損房屋、基礎設施等重建。根據“統籌安排、突出重點、分類控制、包干使用”的基本原則，統籌安排應急資金，提高其公開化程度。對于災后重建的項目實行專戶管理，監督核算其資金運作。

1．災后財政資金的個人補償機制：由于突發事件常常造成一定的人員傷亡和財產損失，因此財政部門要及時對受災群眾以及家庭撥付救助金和慰問金，實行財政資金的補償機制。

2．災后財政資金的社會補償機制：災后重建階段，財政部門需要對倒塌、破損的房屋、受損的基礎設施和公共服務設施修復與重建、工商企業、農林企業等恢復生產和重建提供資金支持。

（四）運行機制

應急管理部門逐漸由“預防為輔”轉變為“預防為主”的主要策略。因此，應急財政部門更要加強突發事件前期的財政投入，完善其日常的運行管理機制。具體內容如下：

1．日常管理：首先保障應急財政部門的相關職能能夠得到充分發揮，如應急財政管理者及其工作人員要明確應急程序，熟悉應急財政資金的撥付程序與政策范圍；合理化應急財政管理的事權與財力配置；加強與其他部門間的信息共享與團隊協作。

2．科研投入：為應急管理的相關學術研究、科研工作、技術攻關等方面提供資金支持，加強安全科學技術的開發與發展，鼓勵學者、多方人才進行應急技術研究，加大災前的技術投入。

3．宣傳教育：加強人民群眾、企業的日常宣傳教育活動，提升公民的應急意識，提升企業的應急能力；除此之外，各應急部門（軍隊、消防等）增加培訓與演練，豐富閱歷與經驗。應急財政部門都要對上述宣傳教育工作提供資金支持。

（五）監督機制

政府財政部門主要采取兩種方式支付應急資金，一種是預撥款項，另一種是掛賬業務。根據災情的嚴重程度，政府將大量應急基金撥付給相關單位之后，為了避免“亂花錢，錯花錢”的現象，應建立突發事件全過程的監督機制，保障應急資金使用的安全性、規范性以及有效性。監督機制要貫穿突發事件準備階段、響應階段、回復階段始終，不僅要對應急資金整個審批、調動、撥付、掛賬等流程進行檢查，還要進一步對其效果進行評估，從而總結經驗教訓，完善應急財政的相關預案。

1．突發事件預防準備階段，審計部門應對應急預算、應急財政資金籌集方面進行嚴格監督把關。

2．突發事件應急響應階段，監督應急資金是否及時到位，金額是否充足，特別是撥付給受災群眾的救助金要實行公開化、透明化管理。

3．突發事件恢復重建階段，建立專項審計小組，核查應急財政資金有無濫用、挪用、滯留等情況，總結應急財政資金的使用情況與實際效果，并向公眾公開評估結果，接受社會媒體與人民群眾的監督，確實保障應急資金使用的安全性、規范性、有效性。

三、結論

針對我國應急財政現存的問題，必須強化應急資金在災前、災中、災后的管理與監督，建立應急財政保障機制，確保財政應急資金的使用更加規范、安全和有效。應急財政保障機制主要包含災前預警機制、災中響應機制、災后恢復機制，以及貫穿應急過程始終的日常運行機制與監督評估機制。災前預警機制是為了保證應急管理擁有一定的保障基金，即應急財政的資金來源，主要有預備費、巨災基金、專項債券、保險；應急處置機制主要針對災害發生時應急資金的申請、批復與調用；恢復重建機制主要針對災后對房屋、基礎設施、工商企業等重建，以及受災居民撫恤金慰問金的發放；運行機制主要包含國家對應急方面的科研支持與宣傳教育；監督機制主要保證應急基金在各個環節使用的安全性、規范性和有效性。根據國家提出的“統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效”的原則，明確應急財政部門的職能與作用，保證應急資金的及時、足額的撥付，從而保證相關應急工作的順利開展。

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