安徽農村社會保障可持續發展研究

張增國，汪 偉

(安徽工業大學 文法學院，安徽 馬鞍山243002)

安徽省地處我國中西部地區，是一個經濟欠發達的農業大省，總面積13.96 萬平方公里，轄17 個市、44 個市轄區、5 個縣級市、56 個縣，到2010年底，全省總人口6795 萬人，其中農業人口5277.68萬人，占總人口的77.67%。①人口數據來自安徽第六次人口普查公報。2010年，農業總產值為1729.02 億元，同期增長4.5%，全年農村居民人均純收入5285 元，比上年增長17.3%，扣除價格因素，實際增長13.5%。②數據來自《2010年安徽省經濟和社會發展統計公報》。

建立健全社會保障制度是解決“三農”問題、發展農村經濟的重要保障?！笆晃濉逼陂g，安徽農村社會保障制度建設取得了一定的成就，但仍然存在一些問題。安徽是全國12 個較早進入老齡化的省份之一，人口老齡化趨勢加快，養老形勢十分嚴峻。近幾年農村居民在就醫、低保、教育等方面盡管有了較大改善，但與城市社會保障制度建設相比，仍然有著巨大的差距。一個統一、平等、完善，惠及全體國民的社會保障制度，離農村居民依然十分遙遠［1］。農村勞動力的大量轉移以及城鎮化水平的提高，使建立健全城鄉銜接的社會保障制度更為迫切［2］。

農村養老問題、農民看病問題、失地農民就業和社會保障問題，以及農村貧困等問題，直接影響著農村經濟的發展和社會穩定。因此，需要盡快建立一個科學、合理的符合安徽省農村實際情況的農村社會保障制度，其中一個關鍵的問題就是對安徽農村社會保障水平的適度性進行評估。

一、文獻回顧

當前，我國社會保障資源稟賦不足，且面臨人口老齡化、轉制成本高、社會保障發展層次極不平衡等因素影響，社會保障可持續發展問題已引起專家、學者的關注。林毓銘(2004)認為，社會保障制度是集人口、經濟與社會為一體的綜合制度，也是一個需要長期規劃與發展的制度［3］。人口、經濟與社會的和諧發展，尤其是經濟的可持續發展，是實現社會保障制度可持續發展的重要前提。

楊團(2000)認為，社會保障制度發展中自身的可持續性問題既有一個度的問題，即現行社會保障水平不能超出可持續發展的可支付能力，又有一個質的問題，即新制度是否具有提升社會保障質量的問題［4］。由于我國社會保障制度建設仍處于較低級階段，目前，對社會保障的可持續性研究主要側重于對“度”的分析。

為了監測社會保障的可持續發展，研究者引入“社會保障水平”這個概念。社會保障水平是指一定時間內一國或地區社會成員享受社會保障待遇的高低程度。“水平”可以是受益人所享受社會保障的待遇水平，也可以是供款各方社會保障的負擔水平。筆者認為，社會保障水平適度性的測定是對社會保障費用支出與國家生產力發展水平以及各方面承受能力的權衡［5］。荷蘭學者尤蘭達·赫塞爾斯等(Jolanda Hessels，2008)根據2005年全球跨國公司的投資數據進行計算，認為一國社會保障(負擔)水平直接影響企業是否在該國投資的信心［6］。顯然，超出適度水平的社會保障(負擔)水平勢必制約經濟的正常發展，從而最終影響社會保障的可持續發展。

如何來確定最適宜的社會保障水平?哈佛大學教授馬丁·費爾德斯坦(Martin Feld - stein，1985)在《社會保障福利的最佳水平》一文中指出，社會保障福利的最佳水平取決于被保障群體之間的均衡［7］。

我國學者對社會保障水平的研究始于20世紀90年代，中國社會科學院的朱慶芳研究員較早對我國社會保障水平進行了研究。［8］直至1997年，穆懷中對社會保障水平進行了定量的探索性研究，并初步提出了社會保障水平適度模型［9］。劉鈞(2003)對社會保障水平的定義、社會保障水平測量指標體系等做了系統研究［10］。在穆懷中教授建立的理論的基礎上，一些學者相繼發表了一批有關社會保障水平適度性研究的文章，如高利平(2002)、吳承平(2003)、王元月(2004)、白風崢(2008)等對不同地區的社會保障適度水平進行了分析［11-14］，楊翠迎、何文炯(2004)、李紅浪、李玉保(2011)則從社會保障水平與經濟發展的適度性方面進行了研究［15-16］。

本文主要從測度、評估安徽農村社會保障水平的角度來考察安徽農村社會保障發展的狀況，為完善安徽農村社會保障體系進行質的分析奠定一個合理、科學的實證基礎。

二、安徽農村社會保障水平現狀

從安徽省農村現行的社會保障體系看，安徽農村社會保障制度主要由農村社會養老保險、新型農村合作醫療、農村社會救助和社會福利等制度組成，其中社會福利制度基本上沿襲了計劃經濟時代的做法，沒有大的變化，而農村社會養老保險、新型合作醫療、社會救助隨著經濟體制的變化有較大的變化。因此，本文所研究的安徽農村社會保障水平主要指農村社會養老保險水平、新型農村合作醫療水平和農村最低生活保障水平。

在研究農村社會保障水平時，筆者借鑒穆懷中教授建立的理論模型，①對于社會保障水平，穆懷中教授認為可以用社會保障費用支出占國內生產總值的比重來表示。即使用Sα 與農業創造的國內生產總值(GDPa)進行對比，基本模型為:S =Sα/GDPa ，農村社會保障體系包含農村基本社會養老保險制度、新型農村合作醫療和農村最低生活保障制度。②白鳳崢(2008)使用層次分析方法對農村社會保障系統和子系統進行了分析，從理論上驗證了農村社會保障水平和基本養老保險水平、新型農村合作醫療保障水平和農村最低生活保障水平具有一致性，即農村社會保障總體水平與各子系統水平的相關性顯著，是可以從不同方面進行適度水平的測定。在這里，以OS 代表農村基本社會養老保險支出占農業GDP 的比例，ES 代表農村合作醫療支出占農業GDP 的比例，MS 代表農村最低生活保障支出占農業GDP 比例，所以基本模型可以分解為:

1.安徽省農村社會養老保險水平測定

建立農村社會基本養老保險制度是統籌城鄉發展，建設社會主義新農村，改善民生的社會建設工作，是關系廣大農民切身利益，維護社會和諧和國家長治久安的重要舉措。

安徽人口老齡化趨勢加快，養老形勢十分嚴峻。該省是全國12 個較早進入老齡化的省份之一。至2010年底，全省65 歲以上老年人口達到608.5 萬人，65 歲及65 歲以上老年人口比重達10.23%，老年撫養系數已達到14.21%。③注:本文數據若無特殊說明均來自《安徽2011年統計年鑒》。

顯然，人口加速老齡化帶來的“未富先老”的養老壓力已逐步顯現。其中，農村老年人口占全省老年人總數的79.43%以上，比我國老齡化社會標準高出3.49 個百分點。為應對農村老齡化高峰的挑戰，安徽必須加快農村養老保險制度建設步伐。

同時，面對工業化、城鎮化進程的加快，失地農民不斷增加，為了解決失地農民生產生活問題和確保失地農民安度晚年，安徽省委、省政府出臺相關政策，積極試點探索，推行失地農民養老保險制度，使失地農民同樣可以享受到社會養老保險待遇。

例6：《國民經濟與社會發展第十三個五年計劃綱要》是2016-2017年中國經濟社會發展的宏偉藍圖，其制定過程如下：黨的十八屆五中全會審議通過制定“十三五規劃的建議”→國家發改委啟動“共繪新藍圖→我為規劃建言獻策”活動→政府依據《建議》和民意編制“十三五”規劃綱要→“十三五”規劃綱要提交全國人大、全國政協審議討論，最終由全國人大表決通過。

截至2010年，安徽省有572 萬農村人口參加農村社會養老保險，本年度保險資金收入為190449 萬元，有155 萬老人領取了養老保險金，保險金支出為91880 萬元，人均592.78 元左右，同期安徽農業GDP 為1729.02 億元。根據計算，2010年安徽省農村社會養老保險水平的實際值為0.53%，其潛在養老保險水平為1.1%。

2.安徽省新型農村合作醫療水平測定

建立和完善農村醫療、健康保障制度是整個醫療、健康事業發展的重中之重，也是社會主義新農村建設的重要內容。在農村地區加快建立新型農村合作醫療制度，向不富裕的農民提供社會醫療、健康保障勢在必行。新型農村合作醫療制度的推行，對農民的醫療保健和農村勞動力素質的提高起到了積極作用。

按照國家統一部署，安徽省從2003年下半年起，逐步選擇符合條件的縣(市、區)開展了新農合試點。經過多年的發展，安徽已基本建立新型農村合作醫療體系。2010年，安徽“新農合”基本覆蓋全部農村居民，覆蓋農業人口4969.76 萬，參合農民4750.2 萬，參合率達96%;當年實現籌資721087.9 萬元，全省基金總額為806507.7 萬元。截至2010年底，共有4260.2 萬人次受益于新型農村合作醫療，住院實際補償比為46.3%，全省新農合基金支出632122.3 萬元。根據計算，2010年安徽省新型農村合作醫療水平值為3.66%，其潛在醫療保險水平為3.97%。①為防止新農合基金出現透支需要設置風險儲備基金，風險儲備基金一經使用應及時補充，當年沒有使用的，次年不再從新農合基金中提取。在這里，我們按照15%的比例從新農合基金予以計提，也就是說提取風險儲備金后的資金是可以假定為全部支付的。

3.安徽省農村最低生活保障水平測定

近年來，黨中央、國務院提出，有條件的地方，要探索建立農村最低生活保障制度，形成保障農村特困群眾基本生活的長效機制。作為一個農業大省，農村最低生活保障的建設工作是關系到安徽省能否全面建成小康社會的重要問題。

2007年，安徽省開始建立了農村最低生活保障制度。截止到2010年底，農村人口有214.62 萬人享受最低生活保障，保障金額為195417.7 萬元，每人每年平均補差1290 元，月補差107 元。根據計算，2010年安徽省農村最低生活保障水平值為1.13%。

4.安徽省農村社會保障水平測定

在上述計算分析的基礎上，根據對農村社會保障水平的界定，可以測算出2009年安徽農村社會保障水平值，即:

四、安徽農村社會保障適度水平測定

1.安徽省農村社會養老保險適度水平的確定

2010年安徽農村老年撫養比為14.21%，目前世界多數國家對收入人群養老金替代率為50% ～60%，參照穆懷中教授所建立的適度養老保險模型，②穆懷中教授依據人口結構理論和柯布-道格拉斯生產函數，提出了社會保障水平測定模型(社會保障負擔系數模型和勞動生產要素投入分配系數模型)，它是依據社會保障水平與經濟發展水平之間的關系而設立的模型。安徽農村目前的養老保險適度水平的下限為:14.21% ×50% =7.11%;養老保險適度水平的上限為:14.21% ×60% =8.53%，即安徽省2010年底農村養老保險適度水平應在7.11% ～8.53%之間。

2.安徽省新型農村合作醫療適度水平的確定

根據安徽省新型農村合作醫療的運行情況，農民醫療費用支出報銷范圍基本在35% ～45%。同時，根據有關資料，安徽省農民疾病患病率為16.4%，③根據2008年中國衛生服務調查，中部農村地區患病率在16.4 左右，2004年安徽醫科大學公共衛生學院曾對安徽農村進行大樣本調查，發現農民兩周患病率平均為11.5 左右，而且其比例呈逐年上升的趨勢。平均每次住院費用為2700 元。④根據2008年中國衛生服務調查以及安徽醫科大學的調查和對安徽一些地區如銅陵市(2500 元)、馬鞍山市(3000 元)等進行估算得到的數據，有待于進一步獲取數據進行精確計算。假定以當年農村合作醫療覆蓋農村人口為4969.76 萬人計算，2010年底安徽農村合作醫療保險支出下限為770213.40 萬元(4969.76 萬人×16.4% ×2700元×0.35);其上限為990274.38 萬元(4969.76 萬人×16.4% ×2700 元×0.45)。

因此，2010年底安徽新型農村合作醫療適度水平下限為4.45%，上限為5.73%。2010年底安徽省新型農村合作醫療水平為3.66%，較2009年的3.19%有所提高;同時，新農合醫療水平在三大體系中占了主體地位(新農保水平為0.53%、低保水平為1.13%)，這表明安徽農村合作醫療運行效果良好，對農民的醫療保健和農村勞動力素質的提高起到了積極作用。但從新農合適度性的角度來看，距適度水平的下限4.45%尚有差距，因此，提高報銷比例減少過度結余以及開展農村健康體檢等工作亟待完善。

3.安徽省農村最低生活保障適度水平的確定

最低生活保障制度不僅是解決居民生活困難或救濟貧困家庭的過渡性措施，也是我國市場經濟條件下一項基本的社會制度。

依據目前農村貧困人口的規模和結構，將貧困人口作為確定最低生活保障水平上、下限值的依據，2010年，安徽省將貧困線確定為1290 元。根據監測調查測算，2010年末全省農村總貧困人口209.33 萬人，占全省農業人口的3.97%。①數據引自2010年安徽省農村貧困人口監測報告。如果這部分人的90% ～100%均納入農村最低保障范圍，假定以當年農村低保年人均補差1290 元計算，需要低保支出資金為24.30 億～27.01 億元。2010年安徽農村最低生活保障適度水平范圍為1.41% ～1.56%，實際保障水平為1.13%，低于適度水平。

綜合上述各項分析，安徽省農村社會保障適度水平的區間應為12.97% ～15.82%;農村實際社會保障水平為5.32%。顯然，安徽農村社會保障水平大大低于適度區間的下限，這表明安徽省農村社會保障制度建設大大落后于經濟發展，社會保障制度的功能較弱，尤其在農村養老保障建設上，存在著極大的需求缺口。

五、建設安徽農村社會保障制度的建議

“大幅提高社會保障水平”，不應該被簡單地理解為針對那些已經被社會保險覆蓋的人群提高給付水平②中國社科院拉丁美洲研究所所長鄭秉文教授在接受《新聞周刊》主持人白巖松訪談時指出，大幅度提高社保水平不應該簡單地理解為現在已經參保的人，僅就這一群體提高他們的退休待遇，這么理解是片面的。，更重要的是整個社會保障制度的建設、完善和提高。

1.大力推進農村社會養老保險制度建設

隨著經濟發展和社會變革的不斷深化，我國農村地區傳統意義上的“家庭養老、土地養老”兩道防線受到沖擊，農村養老問題對社會穩定所造成的影響已經顯現，農村養老成為當前我國農村經濟社會發展中亟待破解的一道難題。特別是隨著近年來“養兒防老”、“土地養老”功能的弱化，不少老人的生存環境堪憂。

黨的十七屆三中全會明確提出，貫徹廣覆蓋、保基本、多層次、可持續，加快健全農村社會保障體系。維護廣大農村老年居民的基本生活條件，使其老有所養，是農村社會養老保險制度建設的必然要求。

為確保農村居民社會養老保障順利推進，農村社會養老保險必須同農村實際情況相適應。農民收入低，而且不穩定，屬于無固定收入的群體，因此，在制度設計中要注意各環節具有彈性和包容性。

同時農村養老保險制度要與其他養老保障措施相配套，農村社會養老保險不能完全脫離家庭養老、土地保障和其他保障措施的實際情況，要使之形成一個有機整體，共同達到保障老年生活的目的。

2.進一步完善農村社會醫療保險制度建設

安徽新型農村合作醫療制度自2003年試點以來，制度覆蓋面迅速擴大，籌資標準逐步提高，參合率逐年上升，管理機制逐步形成。新型農村合作醫療制度有效緩解了安徽農村居民“看病難、看病貴”的狀況，取得了重大成效，其保障水平逐年提高(2009年已接近適度水平的下限)。但我們也必須充分認識到建立新型農村合作醫療制度的長期性和艱巨性。

首先，需要進一步探索農村社會醫療保險資金的籌集和積累機制，通過建立規范、有序、長效的籌資機制確保它的可持續性運行。

其次，要加快探索新型農村合作醫療從縣級統籌向省級統籌過渡的步伐，不斷做大基金盤子，提高農村社會醫療的統籌層次和保障水平。

3.繼續加快農村社會最低生活保障制度建設

農村社會最低生活保障制度是農村社會保障的最后一道防線，其關鍵在于準確界定農村最低生活保障對象和合理籌集農村最低生活保障資金。

首先，應根據實際情況科學地界定農村最低生活保障對象，并最大限度地防止“養懶漢”現象的出現，發揮低保制度的最大作用。其次，為廣大農民提供最低生活保障是政府的基本職能，保障資金的來源應以政府財政為主，不應該由農民來承擔。

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